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渭北高原地区耕地保护现状、问题及对策研究—以旬邑县为例

作者:鲁路 日期:2019/1/21 13:12:53 点击:

摘要

 

 

我国的耕地面积已经接近 18 亿亩的保护红线,各级政府对耕地保护工作越来越

 

重视。然而,在当前经济及及城镇化发展的大背景下,耕地保护方面的问题也比较突

 

出。渭北高原地区是陕西省生态建设和水土流失重点治理区域之一,当前面临着耕地

 

面积减少、质量下降以及生态环境脆弱等基本形势。因此,在这种背景下,深入研究

 

渭北高原地区耕地保护的现状、问题并提出改进对策具有重要的意义。

 

本文以旬邑县为例,主要研究渭北高原 25 个县区耕地保护的现状、问题及改进

 

对策。在回顾总结相关耕地保护理论的基础上,首先分析渭北高原地区耕地保护的现

 

状,然后具体总结其中存在的问题及成因,最后提出耕地保护改进对策。主要结论如

 

下:当前渭北高原各县区耕地保护工作中主要存在土地信息上报不准确、批地用地不

 

规范、低价出让转让土地以及项目建设用地不合规等比较严重的问题;这些问题的成

 

因包括耕地保护绩效评价指标体系不完善和受各方面利益的驱动两点;针对存在的问

 

题尤其是问题的成因,改进对策主要包括两个部分,即改进渭北高原地区耕地保护绩

 

效评价指标体系,以及运用改进后的评价指标体系对耕地保护绩效进行实证分析,并

 

进而提出具体的改进措施。改进后的渭北高原地区耕地保护绩效评价体系由县级政府

 

多因素综合评价指标体系和农民满意度评价指标体系共同组成。以旬邑县数据为样本

 

所做的县级政府多因素综合评价和以渭北高原地区 5 个村镇为样本而做的农民满意

 

度评价的实证分析结果都表明,该地区耕地保护绩效水平整体偏低,其中尤其以执行

 

绩效为最差,因此改进措施需要以耕地保护政策执行为重点。具体的耕地保护改进措

 

施包括数量、质量、生态和其它四个方面,这些措施的结合能够从整体上提高该地区

 

耕地保护的水平。

 

希望通过本文的研究,能够提高渭北高原地区耕地保护的水平,同时也能对其他

 

地区有一些借鉴意义。

 

 

 

关键词:渭北高原地区,耕地保护,绩效考评

 

ABSTRACT

 

China's cultivated land area has approached 1.8 billion mu of protection red line, governments at all levels pay more and more attention to the protection of cultivated land. However, under the background of the current economic and urbanization development, the problem of cultivated land protection is more prominent. Weibei plateau is one of the key areas for ecological construction and soil erosion control in Shaanxi Province. The level of agricultural development is low and the problem of cultivated land protection is prominent. Therefore, in this context, in-depth study of the Weibei Plateau arable land protection status quo and put forward improvement measures are of great significance.

 

 

Taking Xunyi County as an example, this thesis mainly studies the current situation of cultivated land protection in Weibei plateau and its improvement measures. On the basis of reviewing and summarizing the related theories of cultivated land protection, this thesis firstly analyzes the current situation of cultivated land protection in the Weibei Plateau area, then it summarizes the problems and causes in detail, and finally puts forward countermeasures for improving cultivated land protection. The main conclusions are as follows: At present, there are some serious problems in the protection of cultivated land in Weibei plateau, such as falsely reporting land information, illegally approving land, transferring land at low prices and illegal construction projects; The causes of these problems include the imperfection of the performance evaluation index system of cultivated land protection and the drive of various interests; In view of the existing problems, especially the causes of the problems, the improvement measures mainly include two parts, namely, improving the performance evaluation index system of cultivated land protection in the Weibei Plateau, and using the improved evaluation index system to analyze the performance of cultivated land protection, and then put forward specific improvement measures. The improved performance evaluation system of cultivated land protection in Weibei plateau is composed of multi-factor comprehensive evaluation index system of county government and evaluation index system of farmers' satisfaction. The results of the comprehensive evaluation of county-level governments based on Xunyi county data and the farmers' satisfaction evaluation based on five villages and towns in Weibei plateau show that the overall performance level of cultivated land protection in this


 

area is low, especially the implementation performance is the worst. The implementation of nursing policy is the focus. Specific measures to improve cultivated land protection include quantity, quality, ecology and other four aspects, the combination of these measures can improve the overall level of cultivated land protection in the region.

 

 

It is hoped that this study can improve the level of cultivated land protection in the Weibei Plateau area, and also has some reference significance for other areas.

 

 

Keywords: Weibei plateau, Cultivated land protection, Performance appraisal

 

1     绪论

 

本章通过对研究背景和意义的阐述提出论文研究的问题,并且说明主要的研究内

 

容、方法以及研究框架,同时也综述与论文研究内容相关的国内外研究现状。

 

 

1.1 研究背景和意义

 

1.1.1 研究背景

 

当前在我国人口众多的社会背景下,粮食安全问题异常重要,其不仅关系到普通大众的吃饭问题,同时也关系到我国经济发展及安全等问题。而要保证粮食安全,关键问题则是保护耕地。然而,我国正处于大力发展经济建设的时期,面临着工业化和城镇化的加速进程,实际中各方面的条件和资源都以保证经济发展为首先要务。在很多情况下,保发展必然涉及到土地的使用问题,结果是导致耕地数量持续减少并且质量持续下降。

 

我国的耕地红线是 18 亿亩,即保证耕地不能少于 18 亿亩。然而,在 2008 年时我国的耕地数量已经减少到 18.26 亿亩。如果按照人均来看,则只有 1.37 /人,远低于世界平均水平。在如此复杂而又严峻的形式下,我国各级地方政府不仅要尽最大努力提高地区的经济发展水平,而且也要努力做好地区耕地保护,可以说任务艰巨。

 

然而,自从我国分税制改革之后,各级地方政府更大部分的财政收入需要上缴,但同时为保证地方经济建设而需要的财政支出则不仅没有减少反而增多。而且,中央

 

政府对地方政府的考核也主要以 GDP 等经济发展指标为主。也就是说,地区 GDP

 

经济指标的领先为地方政府领导的升迁提供了更大的可能性。在这种情况下,各级地

 

方政府为优先保证经济发展,筹措经济发展所需的资金,比较通行的做法就是依靠土

 

地财政。因此,各地方政府变卖土地甚至违法出售土地的行为屡禁不止,耕地保护则

 

远远被放到了次要的位置上。

 

鉴于耕地保护的严峻形势,我国国务院办公厅出台了重要的政策文件,即于 2005

 

年首发并于 2018 年修订的国务院办公厅关于印发《省级政府耕地保护责任目标考

 

核办法》的通知(国办发[2018]2 号)。该通知要求以省长、自治区主席、直辖市市

 

长为第一责任人对地区耕地保护进行考核,明确指出耕地保护的考核结果将作为省级

 

政府主要责任人的综合考核的重要内容。


 

1.1.2  研究意义

 

在粮食安全方面,我国一直坚持的原则性政策是粮食基本自给自足。然而,在面

 

18 亿亩耕地保护红线的情况下,要想粮食安全得到保障就必须即要保证耕地数量

 

也要保证耕地质量以及生态环境等。另外,二胎政策的实施以及高人口基数的事实也

 

对我国耕地保护提出了更高的要求,这是因为考虑到人均耕地面积时则更突出了耕地

 

保护的重要性。

 

而如何衡量耕地保护的水平和成果则是关键性的问题,需要应用科学合理的方法

 

进行耕地保护绩效考评。如果不能科学合理地进行耕地保护的绩效考评,那么就难以

 

知晓阶段性耕地保护工作是取得了进展还是发生了倒退,更重要的是难以为未来的耕

 

地保护工作指明确切的方向。

 

然而,于 2018 年修订的国务院办公厅关于印发《省级政府耕地保护责任目标

 

考核办法》的通知(国办发[2018]2 号)中虽然从原则上提出了耕地保护考核的基本

 

方法,也提出了几个具体的考核指标,但是并没有更为详细地进行说明,各省级政府

 

以及考核主管部门还需要根据各省的实际情况进行具体地分析和实施。更为重要的是,

 

该通知中仅是对省级政府耕地保护绩效考评提出了要求和指导性意见,市级及以下各

 

级政府耕地保护绩效考评则需要各级政府分别制定。实际工作中,省之下的各级政府

 

尤其是县级政府,由于技术力量等原因,耕地保护绩效考评工作的效果并不理想,存

 

在简单敷衍的现象,进而导致耕地保护的效果并不理想。

 

从地理区域上划分,陕西省可以简单划分为三个区域,即关中、陕南和陕北。其

 

中,位于关中北部的渭北高原地区包括旬邑、白水和蒲城等 25 个县区,是陕西省生

 

态建设和水土流失重点治理区域之一。这些县区的农业发展水平本就不高,另外随着

 

近些年城镇化的进程,县级政府的耕地保护问题也越来越突出,耕地保护绩效较差,

 

存在较多严重的问题。因此,本文以旬邑县为例,深入研究渭北高原地区耕地保护工

 

作中存在的问题及其对策,不仅对于该地区未来提高耕地保护水平具有重要的意义,

 

而且对于其他类似地区的耕地保护也具有一定的借鉴意义。

 

 

1.2 国内外研究现状

 

1.2.1 国外研究现状

 

Yang Li 的实证研究是以中国东南各省为样本,研究其耕地保护的绩效问题。

 

他们的研究结论表明,该地区内各省当前所实施的耕地保护政策大同小异,然而耕地

保护绩效水平却都不理想,因此如果想真正实现粮食安全那么则需要更进一步加强耕

 

地保护工作[1]Xie 等人的实证研究则是以江苏省吴县为样本,得到的研究结论与 Yang

 

  Li 的研究结论类似,也认为当地的耕地保护并没有取得明显的绩效水平,比如对于城镇化进程中非农建设占用耕地问题的缓解或者说解决程度很有限[2]Lichtenberg

  Ding 的实证研究所采取的样本数量最多,其是以整个中国所有省份为研究对象,并且在时间范围上也较宽,是从 1990 年到 2010 年的时间范围内。他们的研究结论同样认为当前所实施的耕地保护政策措施中存在较多的问题,而正是这些问题导致中国

 

近些年耕地数量持续减少,甚至威胁到粮食安全[3]Bunce 的实证研究则是以美国部分地区为样本,研究其耕地保护政策是否合适的问题。其结论认为虽然整体上不存在

 

严重的问题,但某些政策条款却与当地农民的意识形态有矛盾,因此限制了耕地保护水平的提升[4]Bengston 等人也是以美国各洲为样本,实证研究其耕地保护政策的效

果问题,结论认为很多地区所制定的耕地保护政策目标与控制城市增长的目标并不相

 

容,因此最起码在控制城市增长方面没有取得良好的效果[5]

 

Terribile 等人主要研究了一种治理土地退化的土地管理方法,该方法以空间定位

 

支持系统来指导水土保持工作,实践证明能够取得良好的效果,但相对不足之处是所

 

需要的农业及耕地相关数据较多,而这些数据有时难以获取[6]Habel 等人的实证研

 

究是以东非地区为样本,研究其耕地保护的必要前提条件,其结论认为当地耕地保护

 

最大的障碍是贫困问题,而贫困问题与耕地保护两者之间很多时候确实难以很好地协

 

[7]Vavrova 等人的实证研究则是以法国为样本,分析其农业发展问题,结论表明

近些年该国的农业发展潜力得到了较大的提高,而背后最主要的原因是耕地保护工作

 

的正确实施[1]Wagner 等人的研究结论认为很多发展中国家的耕地保护工作取得的效

 

果有限,而且其中大部分国家的粮食安全问题受到了威胁。之所以导致如此的后果,

 

主要原因是发展中国家普遍实行的是优先保证经济发展的经济政策,而牺牲了耕地以

 

及自然环境等[2]Popp 等人的研究结论也认为广大发展中国家的耕地保护没有取得明

 

显的成效,其原因除了实施保证经济发展的政策之外,还有人口增长的压力以及人们

 

饮食等风气的变化[3]

 

1.2.2  国内研究现状

 

国内对耕地保护方面进行研究的文献比较多,与本文主要内容相关的研究主要可

 

以分为两个方面,一是对我国耕地保护政策从不同时间或者不同区域的角度进行绩效

 

评估,二是对耕地保护绩效评估模型进行相关研究。

 

刘彦随和乔陆印认为之所以我国近些年在城镇化的进程中导致了耕地保护不力

 

的问题,主要原因在于对耕地保护的评估不到位。因此,他们重新对耕地保护的机会

 

成本进行了分析,从而形成了对耕地资源价值的重新认识和评估[4]。雍新琴等人把焦

 

点集中在县级政府的耕地保护问题上,研究了县级政府耕地保护不力的主要原因。他

 

们认为之所以发生耕地保护不力的现象,主要是因为实施耕地保护的县级政府将产生

 

财政损失,因此更愿意将耕地进行非农化建设等。也就是说,耕地非农化用途产生的

 

收益与耕地保护产生收益两者之间差距过大。因此如果想改变县级政府当前这种行为,

 

就需要省级政府给予县级政府耕地保护补偿资金[5]。余亮亮和蔡银莺则实证地研究了

 

我国不同地区耕地保护补偿政策的实施绩效,其以东、西部地区为样本,对这两个地

 

区进行了对比。结果表明,虽然在耕地保护补偿政策实施绩效上,西部地区所得到的

绩效分数略高于东部地区的分数,但整体上绩效水平较差,没有达到预期的效果[1]

 

在此基础上,余亮亮和蔡银莺进一步实证研究了究竟有哪些因素影响了耕地保护补偿

 

政策的实施绩效。他们通过调查问卷的方法,从农户满意度的角度来分析该问题,结

 

论表明最具影响的因素有五项,包括是否对补偿账户进行公开公布等[2]

 

范柏乃等人以县级和市级政府为研究对象,对其耕地保护绩效评价问题进行了研

 

究,他们所构建的评价模型共包括 38 项指标,包括耕地占补平衡等指标,这些指标

 

则可以分为七大类[3]。曹瑞芬等人所构建的耕地保护绩效评价模型则主要应用因子分

 

析法,并且也用我国各省的耕地保护数据进行了检验,证明其模型具有一定的可行性

 

和准确性,所得到的评价结果也能为耕地保护提供借鉴[4]。任平等人在理论分析的基

 

础上,以实地调研的方式对耕地保护政策中增减挂钩这一措施的绩效评价进行了研究,

 

结论表明虽然该措施的实施产生了一定的正向绩效,比如在推进新型城镇化方面,但

 

是同时所产生的负向绩效更为明显。负向绩效最主要的表现即是耕地质量持续下降,

 

这主要是由于占优补劣行为所致[5]。杨立等人构建了多元回归模型来评价我国耕地保

 

护政策的绩效水平,而且其样本数据的时间范围也较宽,从 1978 年到 2012 年共 35

 

年的数据。他们的研究结论表明,在这 35 年之中,总体上来说耕地保护政策还是取

 

得了一定的成效,有效地减少了我国耕地数量大幅度地减少。但问题是绩效水平明显

 

地呈现出阶段性的变化,即在不同的时间段内绩效水平差距较大[6]。俞艳等人的实证

 

研究模型主要是应用情景模拟方法,对具体的个案进行模拟研究。该模型的优势是能

 

够从空间的角度来展示耕地保护的绩效水平,也就是能够更为形象地看到在实施耕地

保护政策的条件下,耕地资源如何增加或者如何减少[1]。於冉等人则对近年有关我国

 

耕地保护绩效评价的研究进行了综述,侧重点主要包括评价指标的选择、指标权重的

 

确定以及指标评分方法等内容,其认为当前的研究结论不一,还没有能够得到普遍公

 

认的研究成果,因此还需要进一步研究[2]

 

 

1.3 研究内容和方法

 

1.3.1 研究内容

 

本文主要以旬邑县为例,研究渭北高原地区耕地保护的现状、问题和对策。具体

 

地说,共分为以下六个部分。

 

第一部分:绪论。本部分主要就研究背景、研究意义、研究的主要内容、研究方

 

法、研究的框架等方面进行说明。

 

第二部分:相关理论基础。本部分首先界定相关概念,包括耕地耕地保护

 

绩效评价等。其次回顾主要的耕地保护理论,即关于为什么要保护耕地以及如何

 

从数量上和质量上保护耕地的原则和方法,主要包括土地稀缺理论、公共选择理论、

 

政府绩效管理理论等。最后阐述绩效评价的常用方法,包括功效函数法和层次分析法。

 

第三部分:渭北高原地区耕地保护现状及问题分析。本部分主要简要介绍渭北高

 

原地区耕地保护的基本情况,并且总结其在耕地保护过程中存在的问题以及问题的成

 

因。

 

第四部分:渭北高原地区耕地保护绩效评价指标体系改进。本部分主要改进该地

 

区耕地保护绩效的评价指标体系,包括两个部分,即县级政府多因素综合评价指标体

 

系和农民满意度评价指标体系。

 

第五部分:渭北高原地区耕地保护绩效评价实证分析。本部分首先以旬邑县为样

 

本,运用县级政府多因素综合评价指标体系进行实证分析。其次以渭北高原地区 5

 

个村为调查样本,运用农民满意度评价指标体系进行实证分析。

 

第六部分:渭北高原地区耕地保护改进措施。本部分根据前文总结出来的问题以

 

及实证分析的结果,具体提出该地区耕地保护的一些改进措施。

第七部分:结论与展望。本部分总结本文的主要结论,并提出以后研究的方向和

 

需要进一步研究的问题。

 

1.3.2 研究方法根据研究的内容,本文主要用到以下的研究方法。

 

第一是描述性统计分析。主要通过柱状图、折线图等来说明渭北高原地区以及旬邑县耕地保护的现状,形象地展示其耕地数量和质量变化的趋势等。

 

第二是文献研究法。通过文献法搜集资料,利用便利的互联网、电子阅览室、图书资料室等媒介作为获取资料的来源。通过文献法,查找耕地保护绩效评价和耕地保护措施方面的经验,以及汲取部分地区耕地保护的优秀做法,认真而透彻地阅读文献,从而获得深入系统的认识。

 

第三是问卷调查法。在县级政府多因素综合评价指标体系改进中,通过问卷询问相关人员对于各个评价指标权重的意见。在农民满意度评价实证分析中,通过问卷咨询农民对于耕地保护各项指标的评价意见。

 

第四是功效函数法和层次分析法。功效函数法主要用于对原始耕地保护数据进行标准化处理,层次分析法主要用于计算耕地保护绩效评价指标的权重值。

 

 

1.4 研究思路和框架

 

本文沿着提出问题、分析问题到实证研究并提出改进对策的思路,研究框架如图

 

1-1 所示。

 

首先,通过对研究背景、意义以及研究现状和相关理论基础的阐述提出本文所要

 

研究的问题,总结渭北高原地区耕地保护的现状。

 

其次,在分析问题部分,除了总结渭北高原地区耕地保护中存在的问题之外,也

 

分析产生这些问题的成因。相对于问题来说,问题的成因更重要,只有从成因上进行

 

相应的改进或者解决,才能最终从根本上解决问题。

 

最后,在改进对策部分,首先改进渭北高原地区耕地保护绩效评价指标体系,然

 

后通过数据进行实证分析,最后针对存在的问题以及实证分析结果提出具体的耕地保

 

护改进措施。


 

2章 相关理论基础

 

在对耕地保护和绩效评价等概念进行说明的前提下,本章主要回顾相关的耕地保

 

护理论,包括土地稀缺理论、公共选择理论和政府绩效管理理论。另外,也将阐述常

 

用的绩效评价方法,如功效函数法和层次分析法。

 

 

2.1 概念界定

 

本文主要研究渭北高原地区耕地保护方面的问题,因此有必要首先对耕地和耕地

 

保护、绩效和绩效评价等相关概念进行明确地界定。

 

2.1.1 耕地与耕地保护

 

1)耕地

 

所谓的耕地,是指用于种植农作物、果树或者花卉等的土地[1]。具体地说主要包

 

括以下几种:种植玉米、大豆以及甘蔗和芹菜等农作物的土地;种植苹果树、山楂树

 

等果树的土地;原本是耕地但暂时改为培育果苗树苗等的土地;原本是耕地但改为果

 

树园以及养鱼池等用途的土地;暂时休耕或者撂荒不到三年的土地;新开荒而且已经

 

连续种植农作物三年以上的土地等。

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