天天论文网

硕士论文范文

监察体制改革背景下监察官设置问题研究

作者:李艳飞 日期:2019/2/2 9:47:03 点击:

     

 

我国监察体制改革工作已完成大半。从法律上看,2018 年的两会让监察委有了宪法依据,同时我国有了《监察法》为其构建的监察宏观框架;从机构上说,中央和省、市、县四级监察委挂牌办公,内设机构调整完毕;从人员上说,纪检监察干部调整到位,从检察院转隶人员和原纪检监察人员完成了工作分工上的融合。但从人员身份上看,由于各方期待的监察官法还未出台,监察委人员身份问题目前还未明确。

 

对于我国未来的《监察官法》,各方期待程度较高,不管是理论界还是实务界,都希望该法的制定是高起点、高标准,具有现实和指导意义。现在各种设置方案在理论界展开讨论,有人说要借鉴、实行法院和检察院法官、检察官的员额制,从专业化和正规化的角度来看当然有其合理性,然而由于两个机关的属性、现状及运作方式的不同,员额制并不是监察官目前的理想选择。那么监察官究竟该如何设置其基本条件,有最严格方案、适度放宽方案、循序渐进方案等路径,这三类方案均有其合理性和不足之处。现在实务界呼声最大的是全员纳入监察官模式,其合理性主要是阻力最小,最符合当前纪检监察机关的实际,然而该方案缺少站在依法治国的长远角度来看待监察机关的专业性和未来发展。

 

本文从监察体制改革的目标特征、监察官设置的专业化和正规化特征、监察官设置的阶段性特征和最终目的方面展开论证,努力找到一条符合实际、尊重历史、面向未来的监察官设置方式。

 

本文建议要明确监察官的法律地位,这是正本清源的工作。就监察官设置的具体方式而言首先是暂缓实行监察官员额制,采用新人新办法、老人老办法,现有人员自然过渡到监察官,但是要加大对其专业培训力度,使补齐工作和业务短板,而对新进人员要提高标准和要求,要求其具备专业资格,但根据监察委工作实际和未来发展,在对新人的专业资格要求上应放宽视野和格局,法律职业资格证书不应该是其唯一选择,对实际工作

 

有重大帮助的相关资格证件都应纳入考虑的范畴。在做好上述工作的同时,

 

应考虑加强对监察委和人员的全方位监督,防止权力被滥用、防止灯下

 

。最终实现打铁还需自身硬,建设一支忠诚、干净、担当的监察官队

 

伍的良好愿望,为中国的法治进程贡献最大的力量。

 

关键词:监察体制改革;监察官;资格;监督

 

ABSTRACT

 

Most of Chinas supervisory system reform work has been completed. From a legal point of view, the "two sessions" in 2018 gave the supervisory committee a constitutional basis. At the same time, China has a monitoring macro framework for the supervision of the "supervisory law"; from the institutional point of view, the central and provincial, municipal, and county levels of supervision The committee was listed and the internal organization was adjusted. From the personnel, the discipline inspection and supervision cadres were adjusted in place, and the personnel from the procuratorate and the original discipline inspection and supervision personnel completed the integration of work division. However, from the perspective of personnel status, the issue of the status of the supervisory committee has not yet been clarified because the ombudsman law that the parties expect is not yet in place.

 

For China's future "Supervisor Law", all parties expect a high degree. Whether it is the theoretical or practical circles, they hope that the formulation of the law is a high starting point and a high standard, with realistic and guiding significance. Now various arrangements have been discussed in the theoretical circle. Some people say that it is necessary to draw on and implement the post system of the judges and procurators of the courts and procuratorates. From the perspective of specialization and formalization, of course, there is

reasonableness. However, due to the two organs The position, the status quo and the way of operation, the post system is not the current ideal choice for the Ombudsman. Then, the Ombudsman should set up its basic conditions, including the most rigorous programs, moderate relaxation programs, and gradual progress programs. These three types of programs have their rationality and deficiencies. At present, the most important voice of the practice community is that all members are included in the ombudsman mode. The rationality is mainly the least resistance, which is in line with the actual situation of the current discipline inspection and supervision organs. However, the program lacks the professionalism of the supervisory authority in the long-term perspective of governing the country according to law. future development.

 

This paper demonstrates the objectives of the supervision system reform, the specialization and regularization features of the ombudsman, the stage characteristics of the ombudsman and the final purpose, and strives to find a way to set up an ombudsman that is realistic, respectful of history and future-oriented. .

 

This paper suggests to clarify the legal status of the ombudsman, which is the work of the original source. As far as the specific methods set up by the Ombudsman are concerned, the first step is to suspend the implementation of the supervisory officer quota system, adopt new recruits and old-age methods, and the existing personnel will naturally transition to the Ombudsman, but they should increase their professional training and make up the work. And thebusiness is short-term, and the new personnel must raise the standards and requirements, and require them to have professional qualifications. However, according to the actual and future development of the work of the supervisory committee, the professional qualification requirements for newcomers should be relaxed, and the legal professional qualification certificate should be relaxed. It should not be its only choice, and relevant qualification documents that are of major help to actual work should be considered. While doing the above work, we should consider strengthening the all-round supervision of the supervisory committee and personnel to prevent abuse of power and prevent "black under the lamp." In the end, it is necessary to build a loyal, clean and responsible team of ombudsmen, and to contribute to the rule of law in China.

 

KEY WORDS: Monitoring system reformOmbudsmanqualifications Supervision

 

引言

 

我国监察体制改革启动以来,历经了从北京、浙江、山西三省的试点到全国展开的过程。现在国家、省、市、县四级监察委已经挂牌成立,一个全新的反腐机构横空出世,党和国家在构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制又迈出了坚实的步伐。形式上,各级监委的人员、机构、编制、经费、办公场地等在较短时间内全部到位,监察对象大幅度增多,工作任务大幅度增加,面临的新情况、新问题增多,取得的反腐新成效增多,已经出台、即将出台新的法律、党规党纪增多,对中国的反腐、法治和体制改革都将产生深远的影响,然而这一切的背后的一个亟待解决的问题——监察官设置的制度化、法治化问题。目前为止,除了监察法的原则性规定以外,理论界没有形成共识,实务界对此也是众说纷纭。

 

针对监察官设置的制度化、法治化问题,本文结合监察体制改革的初衷、现状,以及监察官设置理论上的争议以及试点地区的经验,寻求最合理的解决之道,以期为呼之欲出的《监察官法》提供一点建议。


 

一、监察体制改革现状

 

2016 12 25 日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验2017 3 月第十二届全国人大常员会第二十五次会议决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作,为监察体制改革拉开序幕。2017 10 29 日中央印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,开展在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践,完成省、市、县三级监察委员会组建工作。2018 3 18 日,中纪委副书记杨晓渡当选为中华人民共和国首届监察委员会主任,3 23 日,国家监察委员会如期挂牌,并举行新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。监察委的成立,意义重大,目标是实现对行使公权力人员的全覆盖,监察体制改革的核心步骤将政府序列的行政监察厅()、预防腐败局及将检察院的防贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合至监察委员会,人员同步完成转隶,但此次改革绝不是将上述部门和人员的简单相加或调整,而是上述职能的有机组合,深入融合,构成国家监察。近日全国人大公布的《十三届全国人大常委会立法规划》,《监察官法》已被列入十三届全国

 

人大立法规划中,属于第二类立法项目之一,即是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议

 

的法律草案。

 

(一)监察体制改革已有宪法、法律依据

 

1.“监察委员会是国家的监察机关载入宪法

 

众所周知,宪法是国家的根本大法,是人民意志最集中、最直接的表达,国家监察

 

体制改革,是宪制结构的一种变革,是一场权力分配、运行的变革,不是简单的国家

 

机构增设与结构调整,习近平总书记强调,凡属重大改革都要于法有据。监察体制改革启动以来,经历了试点、立法与修宪的三部曲。但是无论是试点还是全部铺开,监察体制改革始终在宪法的框架内展开,之所以这么说,就是即便是试点之初,在宪法修改之前,试点工作是由中共中央以决定的形式开展,但依然是在得到全国人大常委会授权下开始的,2016 12 月在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作期间,数部法律的相关条款在这试点地区暂时调整或暂停适用。全国人大常委会的决定为试点工作提供了合宪性依据。

 

2018 3 月全国人大表决通过的第五次宪法修正案中,将中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关写入宪法,将监察体制改革和监察委的性质固定下来,为监察委的成立与运行完成了宪法意义上的依据和支持,至此,监察委的改革从试点到铺开完成了宪法上的全部动作,从某种意义上说,这时的监察委才是一个全部意义上的

 

合法机构,就像公民一样拥有正式的身份证,正式跻身中国政治版图和权力构成当中,构成了由人大产生的一府一委两院的权力结构。总之,宪法修改产生了新的国家机构,确立监察委的宪法地位,有了新的国家权力构成,有了新的权力监督格局。

 

2.《监察法》构建了监察体制的宏观架构

 

要说宪法是给监察委解决了身份问题,解决了合宪性与合法性问题,那么监察法的

 

制定与颁布则是构建了监察体制的宏观架构。

 

从国家层面来说,监察法的制定体现了党和国家关于深化国家监察体制改革部署的

 

必然法治进程的要求,体现了党坚持和加强对反腐败和国家监察工作的领导,是构建集

 

中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求,出台监察法就是贯彻落实党中央的决

 

策部署,使党的主张通过法定程序成为国家意志,以立法形式将实践证明是行之有效的

 

做法和经验上升为法律,将改革的成果固定化、法治化,同时也是坚持党内监督与国

 

家监察有机统一的具体体现。监察法就是反腐败国家立法,它的制定形成全面覆盖国家

 

机关及其公务人员的国家监察体系,实现对所有公职人员行使公权力情况进行监督,促

 

进国家公职人员依法履职、秉公用权。这是坚持走中国特色监察道路的创制之举,是加

强宪法实施,丰富和发展人民代表大会制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的战

 

略举措

 

从监委的国家机构层面来说,监察法根据国家监察体制改革方案,主要关注反腐败的职能定位,以法律形式规定监察机关的职能和职责,使监察机关履职尽责于法有据

 

从监委自身来说,监察法的出台让监委有了自己最主要的法律渊源,有了可操作、可遵循的操作手册,也是有了权力边界。需要特别说明的是,监察法与刑法、刑事诉讼法等相比,从法律技术层面或划分来看,不能简单归结为实体法或者是程序法,研究过监察法可以发现,这里既有监察机构的组成、人员组成,又有监察措施、手段等规定和限制,在没有出台配套法律或解释之前,监察法承担了监察机关主要的法律渊源。另外,监察法的颁布也为监察委与司法机关的工作衔接提供了依据,这在实践操作上意义重大。

 

监察法的制定同时解决了几个方面的问题:一是国家反腐有了权威的法治来源和手段。这一点从监察法的第四章监察权限和第五章的监察程序得到体现,反腐不再仅仅依靠纪委的一些未纳入法治轨道的措施和方法来解决;二是为谁来监督纪委监委提供答案,这一点从监察法的第七章对监察机关和人员的监督和第八章法律责任中可以体现。举例来说,十八大以来,中国反腐败力度空前,440 名中央管理干部应声落马,另外还有厅局级干部 8900 余人、县处级干部 6.3 万人和基层党员干部 27.8 万人也被立案审查,外逃人员 3453 名归国,百名红通人员中已有近 50 人落网,反腐败斗争的压倒性态势已经形成并巩固发展。这些成绩的取得主要是在党中央的坚强领导下,以纪委为主的党内监督来实现的,而纪委的调查措施中的双规问题历来被理论界所诟病,认为该手段是侵犯了党员干部的人身权利,于法无据,监察法的出台,用留置(监察委十二项监察措施之一)取代了双规,给留置程序提供了法律的依据与支持,这对接下来的反腐和中国法治进步必将留下浓重的一笔。

 

从纪检监察干部来说:在监察法出台之前,纪检监察干部履职主要依据是《中国共产党监督执纪工作规则(实行)》、《中国共产党纪律处分条例》等党规党纪,监察委成立后以监委工作人员身份如何履职于法无据,但是监察体制改革的一个重要环节就是纪委和监察委合署办公,即两块牌子一套人马,那么纪检监察干部履职的法律依据是重中之重的环节,监察法的出台及时弥补了这一空白。监察法的出台为纪检监察干部履职厘清了权责边界,监察法在法律位阶中是基础性法律,将对监委工作起到纲领性作用。

 

监察法有两点最值得注意,一是监察对象范围覆盖了所有行使公权力的公职人员,二是

 

监察法授予监察机关在日常工作中最重要谈话、讯问、搜查、留置等十二种调查权限

 

这些是纪检监察干部开展工作的基础,是做好纪法贯通、法法衔接的必要条件。监察法

 

的出台实现了把监察权力关进制度的笼子里,让监察权在法律的围墙里行使,那么纪检

 

监察干部就只能在这个权力笼子里规范行使监察十二项权能。

 

(二)监察机构改革基本到位

 

1.四级监察委顺利挂牌

 

广西崇左市大新县监察委员会于今年 2 25 日正式挂牌,这是中国最后一家监委

 

的正式成立,自此全国所有的省、市、县的地方监委全部组建完成。今年 3 月,国家监

 

察委员会在中纪委大楼前正式挂牌亮相,由中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际和中

 

央政治局委员、中纪委副书记、国家监委主任杨晓渡共同揭牌,标志着全国的四级监察

 

委员会全部成立,本次由地方到国家的监察体制机构改革,在各级党委负总责,中纪委

 

在各个部门特别是在检察机关的配合下,短短几个月的时间内就全部顺利挂牌,监察

 

委的成立实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

 

2.内设机构调整完毕

 

从国家到县一级监察委挂牌之时,也就是内设机构调整完毕,内设机构的调整的一

 

大亮点就是机构数量与人数向执纪执法一线倾斜,把从检察院转隶过来之人员向执纪执

 

法一线倾斜。以笔者所在州市纪委监委来说,2018 1 16 日市一级监察委员会正

 

式挂牌成立,全市 8 个县(市、区)和市级纪检监察从检察院共转隶、选调 113 名优秀

 

干部到纪检监察机关来,这些人员和原纪检监察干部实现工作、思想、理念的融合,进

 

一家门、说一家话,转隶人员坚持向执纪执法一线岗位配备为先,打造纪法衔接、纪法

 

贯通人才,切实放大监察效果。改革后市、县两级纪委监委机关内设监督执纪部门编制

 

数分别占机关内设机构编制总数的 82.05%84.13%。仅从市本级来看,主要负责执纪


执法的纪检监察室由改革前的 5 个增加到 9 个,其中 5 个为执纪监督部门,负责联系市直单位和下一级单位的日常监督、指导工作;另外 4 个为执纪审查部门,负责执纪审查工作,不联系单位和地区,再加上机关内其它具有执纪监督和执纪审查权限的部门和人员,执纪执法人员占比达到 65%。从检察院转隶、选调的 22 人,分布在纪检监察室及业务科室的 20 人,占转隶人员的 90%,监督执纪力量得到进一步增强,同时加强内部监督工作,形成内设机构相互协调、相互制约的工作机制,具体表格如下:

监察体制改革后,原纪检监察干部和检察院转隶人员完成工作岗位大调整、大融合,

 

这个融合不仅是岗位上的融合、人员上融合,更多的是观念、制度、业务范围上的融合,

 

改革前,原纪检监察干部对党纪条规的应用较为熟悉,但与此同时,转隶人员对法律法

 

规及相关司法解释相对于纪检监察干部则更加专业,监察委的成立特别是与纪委合署办

 

公要求纪检监察干部要做到纪法贯通、纪法衔接。因此,这次的内设机构调整充分考虑

 

这一现实条件,在人员调整特别是执纪执法业务科室尽量做到新老人员搭配,让所有人

 

员的工作理念、水平在工作中熟悉、磨合。

天天论文网
专注硕士论文代写服务

24小时免费热线

SERVICE ONLINE

13838208225

手机扫描二维码

收缩
  • 电话咨询

  • 13838208225