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精准扶贫基层审计工作机制研究-以XA市CA区为例

作者:张雪艳 日期:2019/2/14 13:34:21 点击:

     

 

自改革开放以来,我国的经济建设取得了突破性的进展,扶贫开发也取得了举世瞩目的成就。国家为扶贫脱贫投入了大量的人力财力和物力,人民群众的物质生产生活条件得到了大幅度的改善,这为顺利实现 2020 年全面建成小康社会的奋斗目标奠定了坚实的基础。自习总书记 2013 年做出精准扶贫的指示之后,国家为扶贫脱贫出台了多项政策,资金投入也大量增加。但从各地政府组织的精准扶贫审计的实际来看,精准扶贫工作还存在着诸如扶贫开发重大政策落实不到位,脱贫扶贫项目建设及运营不规范、扶贫资金损失浪费等现象,这在一定程度上影响了精准扶贫、脱贫攻坚的步伐。因此,必须要做好精准扶贫审计工作,以助力精准扶贫目标如期完成。

 

本文的研究内容总共分为六个部分,一是叙述了该论文的研究背景、研究意义,以及国内外研究现状、研究内容、研究方法、创新点与局限性;二是阐述了精准扶贫审计相关概念、国家关于精准扶贫审计的重大决策及法律法规、精准扶贫审计的三大理论基础、精准扶贫审计内容和重点、精准扶贫审计方法;三是以 XA CA 区精准扶贫审计案例为研究对象,并延伸分析了中央纪委及国家审计署在 2018 年所披露的 44 起扶贫领域的违法案件,通过案例分析,列出了精准扶贫以及精准扶贫审计中存在的问题,并阐述了问题产生的根源;四是从精准扶贫审计顶层领导机制、基层实施机制、评价考核机制和运行保障机制这几个方面,建立精准扶贫基层审计工作机制;五是从优化审计项目计划编制、加强实施过程监督、加大审计信息化建设、做好审计成果统计分析这几个方面提出了精准扶贫基层审计工作机制的实施建议;六是得出最终的研究结论。

 

本文的研究结论可以对基层审计机关精准扶贫审计工作提供一些可供参考的意见和建议,以提高精准扶贫审计效率,促进精准扶贫脱贫成效,助力我国早日实现全面建成全面小康社会的总目标。

 

关键词:精准扶贫;国家审计;工作机制

 

ABSTRACT

 

Since the reform and opening up, Breakthrough progress has been made in economic development, and bemarkable achievements has been achieved in China's poverty alleviation and development. At the same time, China has also invested a large amount of human and financial resources and material resources for poverty alleviation, and the material production and living conditions in poverty-stricken areas have been greatly improved, which has laid a solid foundation for the goal of building a well-off society in 2020. In 2013, General Secretary Xi proposed the claim of precise poverty alleviation. After that, China introduced a number of policies for poverty alleviation in poverty-stricken areas, and the capital investment also increased. However, in the actual accurate poverty alleviation audit, it was found that the implementation of significant policies is not in place, the project construction and operation are not standardized, and the poverty alleviation funds are wasted, which has affected the pace of precision poverty alleviation to a certain extent. Therefore, we must do a good job in accurate poverty alleviation audits to help the goal of precision poverty alleviation be completed on schedule.

 

The research content of this paper is divided into six parts. The first is to introduce the research background, research significance, research status at home and abroad, research content, research methods, innovations and limitations. Second, it expounds the concept of accurate poverty alleviation audit, Chinese major decision-making and laws and regulations for accurate poverty alleviation audit, three theoretical foundations for accurate poverty alleviation audit, precise poverty alleviation audit content and key points, and accurate poverty alleviation audit methods; thirdly, XA City CA District Precision Poverty Alleviation Audit Case was selected as the research object, and analyze the 44 cases of illegal cases in the field of poverty alleviation disclosed by the Central Commission for Discipline Inspection and the National Audit Office in 2018. Through those studies, listed the problems in the precision poverty alleviation and precision poverty alleviation audit, and explained the root causes of the problems; Fourth the top-level leadership mechanism, the grass-roots implementation mechanism, the evaluation and assessment mechanism, and the operational guarantee mechanism are used to establish a micro-level auditing mechanism for accurate poverty alleviation. Fifth is to optimize the audit project planning, strengthen the implementation process supervision, and increase the audit information construction. And do a good job in the statistical analysis of audit results The countermeasures and suggestions for optimizing the precision poverty alleviation audit; Sixth the final research conclusion is drawn.

 

The analysis conclusion in this paper can provide some opinions and suggestions for the grassroots audit institutions to accurately audit the poverty alleviation, so as to improve

the efficiency of accurate poverty alleviation audit, promote the effectiveness of poverty alleviation and poverty alleviation, and help China achieve the overall goal of building a comprehensive well-off society in an all-round way.

 

KEYWORDS: Precise poverty alleviation; National audit; Working mechanism

 

第一章 导 论

 

  1. 研究背景及意义

     

    1. 研究背景

       

      近年来,我国的经济发展取得了突破性的进展,但同时贫困也在一定程度上制

       

      约着国家的经济发展。因此,国家为脱贫攻坚投入了大量的人力财力物力,自 2013

       

      年至今,中国累计减贫 6800 万人以上,易地扶贫搬迁 830 万人,贫困发生率由 2013

       

      年的 10.2%下降到 2018 年的 3.1%,居民收入年均增长 7.4%。在过去的四十多年里,

       

      中国对全球减贫事业的贡献率超过 70%。中国式扶贫在世界范围树立起典范,这为

       

      其他国家落实联合国 2030 年可持续发展议程、解决全球发展不平衡的问题贡献了中

       

      国方案。李克强总理指示,要全面推进精准扶贫、精准脱贫,全力做好扶贫开发工

       

      作。我国建立健全了中央统筹、省级总负责、市级县级抓落实的精准扶贫工作机制,

       

      国家也投入大量的财政扶贫资金。十八大以来,中央和省级财政五年投入专项扶贫

       

      资金 4662 亿元,扶贫小额信贷 3650 亿元,异地帮扶搬迁资金 2914 亿元。在如此大

       

      额的资金投入背景下,对于精准扶贫的全面审计就显得十分重要。

       

      十三五规划明确提出,要以全面实现小康社会为最终奋斗目标,争取在 2020

       

      年之前全部脱贫摘帽。习总书记对于精准扶贫审计做出了多次重要讲话,他提出要

       

      做到三个加强,即加强扶贫资金阳光化管理、加强扶贫审计监督、加强扶贫违法处

       

      罚。李克强总理尤其对加强扶贫违法处罚这一条作了单独指示,要求监督部门要健

       

      全相关监督处罚制度,务必将扶贫资金监管落到实处,严厉惩治精准扶贫领域内的违法违规问题1。因此本文紧紧围绕国家政策,研究《精准扶贫基层审计工作机制研

       

      XA CA 区为例》,通过对精准扶贫审计实施全过程的研究,发现精准扶贫

       

      审计中存在的问题并提出相应的解决对策,以完善精准扶贫基层审计工作机制。

       

      1.1.2 研究意义

       

      党的十八大会议提出,全面建设小康社会的硬性指标是脱贫攻坚,要在全国范

       

      围内开展全面覆盖的脱贫扶贫工作。十九大对脱贫攻坚的总目标作了更明确的要求,

       

      即在 2020 年之前,解决区域性的普遍贫困状态、贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘

       

      帽。在党中央强有力的领导和推进下,精准扶贫工作上至中央、下到区县,各项脱

       

      贫工作得到全面落实。自 2013 年以来,每年脱贫人口超过 1000 万人,脱贫攻坚工作卓有成效。

       

      精准扶贫工作的开展离不开国家财政资金的大力扶持,随着精准扶贫审计工作的深入开展,在实际的扶贫过程中,往往存在着重大政策措施落实不到位、扶贫项目违规违法操作、扶贫资金违法使用、以及擅自变更项目计划和资金用途等情况,这些普遍存在的违法违规行为,在一定程度生影响了精准扶贫工作的进程和效果,也损害了公众利益和国家利益。精准扶贫审计的目的,旨在于维护精准扶贫对象利益、制约精准扶贫部门和扶贫工作人员权力,用审计监督为精准扶贫工作保驾护航。

       

      精准扶贫审计工作一般由国家政府审计部门组织开展,是我国扶贫资金最重要的监管手段。长期以来,国家审计署与政府各级审计部门在扶贫资金使用监管以及扶贫资金违法违规案件的惩处方面起到了相当重要的作用。《新纲要》对于扶贫资金的监管者给予了更高的期望,它对扶贫领域从项目建设,政策落实,以及资金拨付、管理、使用跟踪,扶贫违法惩处方面提出了更高的要求2。鉴于此,本文旨在于通过

      对精准扶贫基层审计工作机制的全面研究,探索建立精准扶贫基层审计工作机制,

       

      并提出相对应的实施建议,以规范扶贫审计行为,提高扶贫审计绩效,充分发挥审

       

      计工作对于精准扶贫的监督和促进作用。

       

  2. 国内外文献综述

     

    1. 国外研究现状

       

      由于各个国家政治体制的差异性,国外对于审计的研究大都是关于绩效审计的方面,

       

      同时有少量文献是研究我国扶贫效果的。

      Park2002)通过研究中国的扶贫瞄准机制,得到扶贫范围的扩大与扶贫资金的

       

      渗漏成正比关系的结论。Hanmer2004)通过研究中国社会收入分配不公的问题,

       

      指出中国城乡隔离的二元体制,是中国贫富差距难以缩小的最主要原因。Zoellick

       

      2007)认为,在帮扶贫困地区及贫困人口的同时,应该关注减贫脱贫的效率性和结

       

      果改进等情况。Leonard2008)阐述了应该从政府层面健全底层人民的生活及社会

       

      保障制度、政府方面建立科学有效的长效扶贫机制、大力倡导社会力量参与扶贫脱贫,

       

      以此来提高扶贫效率。P.John2009)认为专项审计与经济发展之间的关系已经非同

       

      一般,政府应该重点关注这一关系。Abusaleh Shariff2011)认为不同国家之间由于

       

      国情的差异较大,贫困人口脱贫的原因和非贫困人口致贫的原因是大不相同的。Wen

       

      WangHui Cheng   Li Zhang2012)用统计学以及大数据领域的方法科学评估贫

       

      困状况,建议应以行政单位为主体,使用三年期 DMSP / OLS 的夜间灯光卫星图像对

       

      区域性贫困状况进行评估的新方法。美国审计署提出国家绩效审计指标应该是投入、

       

      能力、产出以及结构。

       

      1.2.2 国内研究现状

       

       

       

      1.2.2.1 我国精准扶贫的起源

       

       

      尽管我国农业扶贫资金监管在多年前就有提及,但精准扶贫的重要思想是

       

      2013 年提出的,习总书记对精准扶贫做出了实事求是、因地制宜、分类指导、精准

       

      扶贫的重要指示,同时提出了六个精准的重要概念,即扶贫对象精准、项目安排

       

      精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人精准、脱贫成效精准,这两个理念为

       

      扶贫工作给出了极具参考性的重要标准。2014 年,中共中央办公厅率先在全国范围

       

      内对精准扶贫工作模式作了顶层设计。2015 年,精准扶贫工作进入全民参与阶段,全国各省市开展了全面覆盖的精准扶贫脱贫工作3。在 2015 减贫与发展高峰论坛上,

      习总书记又提出了精准扶贫工作具体方案,解决了从脱贫分类、因人因地、因贫困原

       

      因、因贫困类型施策的难题,并给出了脱贫主线,指出各地政府应根据当地实际情况

       

      及经济发展特色,用产业扶贫、就业扶贫、异地搬迁扶贫、生态保护扶贫、教育扶贫、

       

      政策兜底扶贫等措施,确保脱贫任务如期完成。十九大报告也对健全党和国家监督

      体系作了更明确的要求,提出要依法赋予审计监察更多的职责权限,进一步调整审计管理体制,完善国家审计工作机制4

       

      1.2.2.2 我国精准扶贫的研究

       

       

      杜家豪(2013)提出政府部门产业发展应该因地制宜,制定符合当地的扶贫发

       

      展规划,精准落实国家扶贫政策。张笑芸、唐燕(2014)指出,精准扶贫是我国特

       

      有的一种针对不同贫困人员和贫困地区而存在一种扶贫策略,应该对贫困对象进行

       

      精准识别、精准帮扶、精准管理。黄承伟、覃志敏(2015)特别强调精准扶贫中的

       

      精准主要是指贫困识别精准和扶贫资源运用精准两个方面。汪三贵、郭子豪

       

      2015)指出,精准扶贫是我国通过精准识别贫困人口、因地制宜帮助贫困人口而

       

      实施的一项国家政策,最终目的是为了实现可持续发展。王介勇(2016)提出,创

       

      新精准扶贫政策应该随时代的发展不断创新完善,当下,应该从精准贫困户建档立

       

      卡数据信息、创建多种维度的贫困识别体系、加强扶贫工作监管与扶贫效果考核、

       

      明确精准扶贫责任清单与进度协调计划这四个方面来进行。王雨磊(2017)阐述了

       

      精准识别贫困户的过程:即由扶贫办、村干部、驻村干部三重对焦,精准瞄准贫困

       

      对象。赵明华(2018)说,扶贫审计要重点关注五个维度,即扶贫政策措施与扶

       

      贫对象的匹配度、扶贫资源对脱贫目标的保障度、扶贫部门内部的契合度、扶贫职

       

      能对扶贫绩效的支撑度、脱贫对象对扶贫跟踪的满意度。

       

       

      1.2.2.3 我国扶贫资金监管及绩效研究

       

       

      国内的扶贫审计研究大都集中在扶贫资金审计发面,较具代表性的有:王善平

       

      2010)建议通过重视审计立项咨询、提倡异地交叉审计、引入社会第三方审计等

       

      方法,加强对扶贫资金的多方面监管。高国良(2011)提出要重视扶贫资金监管机

       

      制的建设,切实解决区域性贫困的问题。刘锡平(2012)指出审计监督应该以坚持

       

      以人为本、突出重点、绩效为王、借鉴创新为基本原则。游明进(2013)提出了

       

      个结合的精准扶贫资金审计方法,即试审与正审相结合、上审下与交叉审计相结合、

       

      审计与审计调查相结合、财务审计与绩效审计相结合、现代技术审计与传统方法审

      计相结合、审计定量比较与审计定性分析相结合5。钟庆椿(2015)认为扶贫资金分

       

      配的合规性、投向的合理性、使用的效益性,是确定精准扶贫审计范围以及审计重

       

      点的最主要因素。杜永红(2017)认为要充分利用大数据技术做到全面覆盖的审计,

       

      应对精准扶贫审计项目做到事前立项、事中联网、事后绩效评估。刘淑炎(2017

       

      提出精准扶贫不仅要进行资金审计,同时还要注重相关政策措施落实情况以及扶贫

       

      项目实施过程的审计。姬文艺(2018)提出,扶贫资金绩效审计评价指标体系的构

       

      建,应该注重定性与定量相结合原则、系统性与简单性相结合原则、全面性与重点

       

      性相结合原则、可比性和可操作性相结合的原则。

       

       

      1.2.2.4 我国精准扶贫及审计机制的研究

       

       

      邓远建(2014)结合分析了扶贫实践和生态资本运营,提出了生态资本投资机

       

      制、生态产业扶贫机制、生态移民扶贫机制和生态补偿式扶贫机制。唐丽霞(2015

       

      提出要兼顾精准瞄准所产生的各项成本和贫困群体对扶贫政策的反应,根据扶贫预

       

      算和目标采取不同的方式方法。宫留记(2016)认为引入市场机制,可以大幅提高

       

      扶贫工作和扶贫审计工作的精准性和效率性。江磊(2017)通过研究发现,大数据

       

      技术与精准扶贫审计之间存在一定的粘性,数据采集和数据分析可以有效提升精准

       

      扶贫审计绩效。

       

      1.2.3 文献综述简评

       

      通过对国内外文献的对比研究发现,国外发达国家扶贫领域审计多为绩效审计,主

       

      要审计扶贫资金的投入与产出比率。我国的农村扶贫起源较早,近几年发展为精准扶

       

      贫,进而延伸出精准扶贫审计。国内学者对于扶贫的诸多研究,已经较为客观并全面

       

      的指出了精准扶贫审计中存在的问题,并提出了相对应的解决措施和方法。但是从实

       

      际情况来看,各地市的执行标准各有差异,并没有一套可遵循的工作机制。

       

      总体来讲,我国的精准扶贫审计方式为事后审计,即在某一个阶段的扶贫工作结束

       

      之后,审计机关介入,对已经实施完成的精准扶贫项目和已经使用的扶贫专项进行审

       

      计,以期发现已经实施完成的项目中是否存在政策执行违规、业务操作违规以及资金

      使用违规的问题,侧重于披露问题、整改问题及处理移送问题,以此查错防弊,发现

       

      错误,再纠正错误。这种现状从一定程度上来讲只能起到事后督查的作用,没有办法

       

      对精准扶贫项目进行有效的前期论证,也不能对违法违规行为进行事前防范和控制。

       

      扶贫审计监督的不完善,已经造成了扶贫领域内的资源浪费,也影响了政府审计的效

       

      率性以及效果性。

       

       

  3. 研究内容与研究方法

     

     

    1. 研究内容

       

       

      本文预设要研究的主要内容大致是:首先阐述了精准扶贫以及精准扶贫审计的

       

      政治背景以及研究意义;列出了精准扶贫相关政策及理论基础,深入剖析了精准扶贫

       

      政策审计、业务审计及资金审计的程序与方法;然后结合具体的审计案例,分析了精

       

      准扶贫审计工作中存在的问题,最终建立一套可遵循的精准扶贫基层审计工作机制,

       

并提出了精准扶贫基层审计工作机制的实施建议。

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