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自然资源资产离任审计执行中的风险应对

作者:王瑞瑞 日期:2019/2/16 17:17:12 点击:

           

 

经济的高速发展与自然环境之间的矛盾,在我国的发展中日益凸显。为了缓解矛盾,也为了给群众创造更好的生活环境,必须在经济发展与自然环境之间做出权衡,既有青山绿水又有金山银山。因此,为了保障相关政策的有效落实,结合国际环境保护的新形势,我国提出了领导干部自然资源资产离任审计的相关内容。

 

2015 11 月,我国详细出台了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,明确了离任审计是对资源环境的重点领域审计,用来综合考核领导干部的政绩,这也意味着我国自然资源资产离任审计正式进入落实阶段。近年来,在离任审计执行过程中,我国通过不断的摸索,不论在理论上还是实践中都成果丰富,包括但不限于理论体系上的各种审计要素、审计体系的探讨与实践层面上的审计方法与审计效果的研究。也正基于此,本文旨在对我国自然资源资产离任审计开展的现状与审计执行中的政策风险、执行能力风险、执行效果风险进行归纳总结,提出解决之道,并借鉴实践案例进行阐述。

 

首先,本文分析了自然资源资产离任审计的重要性,总结了相关文献资料,同时介绍了本文的研究概念和研究方法。

 

其次,本文定义了自然资源资产离任审计的几个相关概念,阐述了自然资源资产离任审计的主体、审计范围、审计方法、理论基础和体系构成。通过全方位的介绍,对自然资源资产离任审计进行了概述。

 

再次,阐释了我国自然资源资产离任审计的现状,从而间接证明了离任审计在全国范围内常规化的必要性以及体系设立的可行性。并提出,由于政策的片面性、体系的不完善而导致的政策性风险,审计执行者专业性不足、独立性不足而导致的执行能力风险;数据精准度低、穿行能力差而导致的执行效果风险。并对执行政策风险、执行能力风险、执行效果风险进行了原因分析。

 

最后,针对以上三种风险,从立法完善、利用霍尔三维结构等方法完善法律体系,降低执行政策风险;从专业化教育、确立审计机关领导地位等角度入手,降低执行能力风险;从落实数据责任制、运用互联网大数据技术等角度入手,降低执行效果风险。

 

关键词:自然资源资产离任审计,审计执行风险,风险管控

 

ABSTRACT

 

The contradiction between the rapid development of economy and the natural environment has become increasingly prominent in the development of our country. In order to alleviate contradictions and create a better living environment for the masses, it is necessary to make a balance between economic development and the natural environment, which has both green mountains and silver mountains. Therefore, in order to ensure the effective implementation of relevant policies, and in the light of the new situation of international environmental protection, China has put forward the relevant contents of the audit of natural resources assets of leading cadres.

 

In November 2015, our country introduced the pilot project of carrying out the auditing of natural resources assets of leading cadres in detail, which clarifies that the auditing of natural resources assets leaving office is a key field of auditing of resources and environment, which is used to comprehensively assess the achievements of leading cadres. This also means that the auditing of natural resources assets leaving office in our country has formally entered the stage of implementation. In recent years, in the process of outgoing audit execution, our country has made rich achievements both in theory and in practice, including but not limited to the various audit elements in the theoretical system, the exploration of the audit system and the study of the audit methods and effects in practice. Based on this, this paper aims to summarize the current situation of the outgoing audit of natural resources assets in China and the policy risk, execution capacity risk and execution effect risk in the audit implementation, and to put forward solutions, and to elaborate on the basis of practical cases.

 

Firstly, this paper analyses the importance of outgoing audit of natural resources assets, summarizes relevant literature, and introduces the concept and research methods of this paper.

 

Secondly, this paper defines several related concepts of natural resources assets resignation audit, and expounds the main body, scope, method, theoretical basis and system composition of natural resources assets resignation audit. Through a comprehensive introduction, the audit of outgoing natural resources assets is outlined.

Thirdly, this paper explains the current situation of the outgoing audit of natural resources assets in China, which indirectly proves the necessity of the routinization of the outgoing audit in the whole country and the feasibility of establishing the system. It also puts forward the policy risk caused by one-sidedness of policy and imperfection of system, the executive ability risk caused by insufficient professionalism and independence of audit executors, and the executive effect risk caused by low data accuracy and poor traveling ability. It also analyzes the causes of the implementation of policy risk, execution risk and

execution risk.

 

Finally, in view of the above three risks, we should improve the legal system and reduce the risk of implementing policy by improving legislation and using Hall's three-dimensional structure, reduce the risk of implementing ability from the perspectives of professional education and establishing the leading position of audit institutions, and implement the data responsibility system and the use of Internet big data technology. Start with reducing the risk of execution.

KEYWORDS:Audit of outgoing natural resources assets, Audit execution risk , Risk control

 

第一章      绪论

 

1.1 研究背景和意义

 

1.1.1 研究背景

 

改革开放以来,中国的市场经济逐渐发展,并创造了经济发展的黄金 30 年。然而,在发展的初期阶段,由于技术欠缺与核心竞争力较弱等原因,经济的高速发展也意味着巨大的生态代价。中国幅员辽阔,地大物博,但在 13 余亿人口的压力下资源亦显得匮乏不足。同时,在过去二十余年的粗放式经济发展模式下,产生了生态环境被破坏等多层次的问题。目前自然资源的存量不容乐观,形势十分严峻。当然,可喜的一点是,我国政府已意识到了环境保护的重要性,在可持续性发展战略的引导下,政府投入环境保护与生态文明建设的资金逐年攀升,环境也逐步得到改善。

 

根据国家的土地利用总体规划(2006-2020 年),预计到 2033 年我国总人口将达到历史上的最高峰约 15 亿人口。耕地保护战略是确保国家粮食安全,保障我国粮食充足的一个重要战略。国家也据此提出了 18 亿亩耕地存量的红线,旨在保障中国的粮食足以养活全体中国人。近年来,在习近平主席的带领下,我国经济进入了新常态阶段,自然资源带来的压力逐渐增加,人们的环保意识逐渐增强,人们对美好生活,特别是对生活环境的要求越来越高。未来很长一段时间里,随着资源短缺和环境保护意识的提高,对生态环境建设的要求必然也呈现向上增长的趋势。而在生态环境建设中,最重要的一环就是管、管,确保领导干部不因贪功而肆意破坏环境,确保部门不因权力寻租而肆意出售开发权。另一方面,我国自然资源资产管理中各部门的权力交错繁杂,开发权的指定与授权呈现高度分散化与无序化,存在诸多不合理之处,致使资源的利用率极低,监督成本较高,群众参与率较低,对公信力的损害较大。因此,十八届三中全会提出了建立国家自然资源资产管理部门的提议,但对于国家庞大的自然资源项目,仅靠中央部门的力量是不够的,更需要由政府部门配合,审计单位牵头监督,协同合作来保障资源的安全。

 

2014 10 月份,国务院颁布了《关于加强审计工作的意见》,我国的政府审计作为审计的重要环节,迎来了重大改革。对于内部审计来说,由过去的审人、审物逐渐完善为审人、审物和审自然资源资产相结合。与此同时,也由审查部分单位的局部经济活动向审查全部单位的全部经济活动转变。从政府审计的设立上

看,它的意义就是代表群众的意志去审查政府部门以及领导干部的履职情况是否合规。社会公众享有国家种类丰富的资源所带来的收益,也承担着资源开发带来的环境污染与损失。因此,国家政府必须承担起自然资源资产的监督职能,这也是领导干部自然资源资产离任审计产生的动因。

 

1.1.2 研究意义

 

本论文的题目为自然资源资产离任审计执行中的风险应对,它的研究主体是领导干部自然资源资产离任审计,研究目的是探索在执行过程中存在的风险与不足,并提出解决方案。笔者认为该论题的研究意义如下:

 

一是优化解决自然资源资产离任审计执行时审计意见准确性与受疑性。在实践中,离任审计往往单纯的以政府审计进行,由政府内部审计机关执行。但自然资源资产呈现出的多样性与复杂性使得单一的审计机关无法做到知识的全方位覆盖,极易导致审计意见的准确性受到质疑。另一方面,单纯的内部审计片面的将公众的参与权剥离,对其公信力造成负面影响。因此本文认为对该论题研究的首要意义,便是寻找一个政策模型,对离任审计进行定位,研究审计执行主体上,如何安置政府权力机关与社会审计力量的关系,进而提出有利于推动资源环境审计与经济责任审计相互渗透、共同发展的模式。

 

二是提升自然资源资产离任审计数据全面性与准确度。在实践中,受到审计人员知识素养与审计手段和科技衔接程度的影响,自然资源资产离任审计的数据呈现了偏差大、涵盖性差、可操作性不强的特点,往往只能对一些基础数据进行统计。这就导致了离任审计的数据来源受到了质疑,所以对自然资源资产离任审计而言,其中最重大的风险便是因为数据来源不准确而导致的审计意见偏差。因此本文研究的另一重要意义就在于探索在现有科学技术的基础下,如何提升数据的准确性问题。

 

三是探索与完善自然资源资产离任审计的可行之道。自然资源资产离任审计作为国家生态文明健全所必须执行的内容,有着势在必行的意义。但纵观中外都尚处起步阶段,故对其研究,势必可以为该领域略尽绵薄之力。

 

1.1.3 创新点

 

本文的主要创新点有二:

 

一是对自然资源资产离任审计的现状及存在的问题以系统性的研究方法进行研究。传统的自然资源资产离任审计研究的现状与存在的问题往往呈现多而散乱,广而不深等问题。本文在参考其他论文的前提下,结合自身参与过的离任审计实践,将众多问题归结成政策问题与实践问题。再通过对政策的探索、对政策背后的法理进行探究,找出具体的不足;通过对自身在实践中的认知,结合其他论文的观点,提出关于实践中人员-方式-社会三个方面的问题,具体包括审

 

计人员专业性不足、审计方式中数据勘测手段不足、社会认可度不够等内容。

 

二是在自然资源资产离任审计中风险应对的内容上,对于应对方法做出了实践性的创新。传统的自然资源资产离任审计研究往往呈虎头蛇尾之态,大量强调不足的同时,对解决方法却是笼统涵盖。本文秉持实效落实的原则,为离任审计中的问题提出建设性的意见。一是提出霍尔三维模型结构,在政策上建立政府审计-内部审计-社会审计的结构模式,以政府审计为主导,统领全局;以内部审计为主要手段,落实审计要求;以社会审计资源为有效补充力量,提供技术能力保障。二是提出互联网对实践问题的应对,主要体现在数据挖掘方面,保障数据的全面;政府内部数据穿行,保障口径一致、无矛盾之处;发挥预防作用,提高审计公信力等方面。

 

1.2 文献综述

 

 

1.2.1 有关文献

 

(1)审计基本理论研究

 

自然资源资产离任审计作为审计的新兴内容,主要以理论研究为主,聚焦于各要素的界定与研究。2014 年起,戴克柱教授以审计目标、主体、内容为切入点,分析了其与经济审计的差别与边界;林忠华教授的研究则以理论到实践的具体审计方法为切入点,提出工作重点应放在资源合理开发、生态保护政策落实层面上。2016 年,谷树忠教授就如何实现科学地审计提出了负债表的概念,并设立了负债表的雏形。2017 年,郑石桥教授为离任审计梳理了逻辑框架,为推广自然资源资产离任审计打下了重要的理论基础。

 

(2)审计实践问题与对策研究

 

2015 年,陈波教授从所有权保护的角度解释了责任界定问题,保障了审计的闭环管控,指出审计需结合实际生态需求,针对性的得出结论,不可一刀切; 2016 年陈朝豹教授以胶州市审计试点为例,结合其实践时的问题与困难提出了资产界定准确性与实际问题差异的影响,并通过微观化及可操作化的手法进行离任审计;2017 年林进添以福建省某县为例,对离任审计进行调研,并发现影响审计效果的重大问题有三:客观性、程序性和专业性,这三大问题亦贯穿之后论文研究的重点领域;2016 年凌生春教授则将指标分为 6 大类 35 则细条,从生态文明制度的执行与资源管理政策的落实角度进行阐释。2017 年,耿建新教授以宁夏永宁市为例,对离任审计的工作进行细化,专门研究土地资源离任审计中的负债表问题,对土地资源离任审计中负债表设计的科学性结合一线的经验进行优化,得出了有效的结论;2013 年庄晓萌教授则首次提出了离任审计要在全国范围内全覆盖的观点,并对全覆盖的可行性进行了研究。2018 年,耿建新教授对

土地资源离任审计中的土地承载力进行了进一步的研究,提出了更为差异化的探索,优化了土地承载方面的指标.

 

1.2.2 文献评述

 

通过文献回顾可以看到,自然资源资产离任审计最初指的是离任经济责任的审计,随后离任审计实施的范围从国有企业扩展到了党政机关。面对资源不足的现实约束和生态环境的污染,国内外的学者开始研究自然资源环境的审计,我国也逐渐把环境因素纳入领导干部离任审计的考核中,这是可持续发展观的必然要求。

 

我们通过文献综述得知,离任审计在发展的过程中,最初阶段仅为经济领域审计,但随着审计力度和重视程度的加大,从经济领域审计扩展到了各个方面、各个领域。面对我国人均资源严重不足与环境污染不断恶化的情况,国内学者也将自然资源资产离任审计作为对该现象进行有效遏制的手段来定位,具体而言如下:

 

一是理论层面,学者对各要素的研究极为精细。在理论研究上,我国学者运用一贯的分类手法,对各要素进行了针对性的研究,特别是对审计主体与客体展开了重点的研究。主要来说,对于审计主体的研究在于是否应该仅仅以国家审计机关作为审计者来落实离任审计;对于审计客体而言,主要的研究在于客体应该是在领导干部还是在其执政行为。

 

二是实践层面,学者的研究重点致力于体系指标的研究。在实践研究中,学者们主要致力于对审计体系的合理性、指标设立的有效性来进行研究,并研究出大量的具体成果,特别是对特定资源的指标体系研究,更是这几年研究内容的重中之重。

 

当然目前研究有以下不足:

 

一是理论研究并未系统性的进行归纳。对各要素进行精细研究后,应对各要素进行体系组建,要将组件形成整体。但是各要素研究因具有差异性,较难拼凑成完成的整体,实现理论上的进步。

 

二是实践研究中,对审计方法的研究动力不足。对审计方法的研究实际上就是对一线数据、一线工作进行支撑的重要工作,但目前学者对这方面的研究是不足的,更多的集中在指标构建层面上。

 

三是研究内容较为陈旧,未结合时代的重点内容。目前我国互联网技术发展迅速,智能化管理手段层出不穷,但就目前审计内容来看时代性稍有欠缺。

 

1.3 研究思路和方法

 

 

1.3.1 研究思路

 

本文的研究思路可以概括为以下内容:首先,它界定了关于自然资源资产离任审计相关的几个概念,分析了它们的特点和现状。其次,本文通过分析我国自然资源资产离任审计实施过程中存在的几个问题,以环境资源价值理论为理论依据,分析了一些审计问题的原因。最后,用相关理论诠释了合理的解决对策。

 

1.3.2 研究方法

 

本文主要采用规范研究的方法,结合案例分析和数理统计的方法。其中,规范研究方法主要涉及的是文章中相关概念和特点,形成原因分析和对策建议等;案例分析和数理统计方法主要涉及到对 XA LT 区自然资源资产离任审计的案例分析。

 

1.4 论文基本框架

 

 

本文由以下部分构成:

 

第一部分:引言。对论题现有的研究成果及研究目标进行表述。

 

第二部分:自然资源资产离任审计的概述。它依次阐述了相关概述、特征、范围、基本方法、理论基础、指标体系等方面的内容。

 

第三部分:我国自然资源资产离任审计的现状和存在的风险。阐释现状并以 XA LT 区的实际案例为例,对离任审计存在的问题与风险进行梳理,并对导致问题的原因进行分析,提出解决之道。

 

第四部分:完善我国自然资源资产离任审计的对策。主要是根据第三部分的原因分析提出针对性的对策。

 

第二章      自然资源资产离任审计的概述

 

2.1 自然资源资产离任审计概述

 

中共十八届三中全会为我国生态文明发展之路提出了一条崭新的路——自然资源资产离任审计。此审计以纠正过去错误的经济发展观与领导干部政绩观为主旨,以考察领导干部对管辖区域的资源管理、保护程度、开发权限是否符合国家政策、当地实情、地域效益与环境情况为手段,确保领导干部从过去只关注 GDP 的政绩观改变为关注绿色的 GDP 发展模式。具体来说包括:

 

一是自然资源资产的具体界定。自然资源资产大致可分为土地资源、森林资源、水资源、海洋资源等,又可根据资产的价值进行细分,具体而言:土地资源包括土地净资源和矿物资源;森林资源则包括森林覆盖率、森林所有权和林种分布情况等;水资源包括国家可分配水资源总量和污染程度;海洋资源包括海洋所有权、经济收益权等。在我国,自然资源资产的所有权属于国家政府,从具体划分上分析,资源资产包括国家层面的宏观资产、区域层面的中观资产与企业使用权层面的微观资产。

 

二是对外审计的重点与角度。离任审计是指对领导干部在即将离职或调任时,对其在特定区域内任职时的行政责任履行情况进行审查,并且给出全面、客观的评价。但自然资源资产离任审计与一般的审计有所不同,在其本身审计内容的限定下,使其不单是一种经济审计,其核心意义也不同于一般的经济审计责任,其意义在于注重领导干部在任职期间是否注重生态文明建设以及重大决策时是否仅考虑经济因素,最终考察领导干部在任职期间是否符合可持续发展战略的要求。

 

2.1.1 自然资源资产离任审计的特征

 

自然资源资产离任审计不同于一般的经济审计,具有其独特的特征,具体包

 

括:

 

一是审计数据获得难度较大,需借助地理信息技术。自然资源资产离任审计由于资源的复杂性,往往导致数据的获得较为困难,精确度较低,故需要地理信息技术对地域内的资源进行调查,以此作为数据收集与分析的基础。就目前而言,地理信息技术主要包括遥感技术、勘探技术等:

 

1)遥感影像信息提取技术。遥感技术是以计算机网络提取 GIS 系统中遥感图像为基础,以区域内图像特征为介入目标,通过对图斑、光谱波段及纹理等信息的识别与分析,对资源情况、特别是土地资源情况的分析能力极强的一种信息技术工具。国家审计机构经常使用这种信息技术工具作为获取土地规划,农业

土地面积比,城市土地非法建设用地等土地信息的重要工具。另一方面,遥感信息提取技术还可以对森林资源进行详细分析,特别是对林木覆盖率、森林湿地占比、森林湖泊覆盖率等多种资源的具体信息进行分析。

 

2)勘探技术。此处勘探技术包括化学勘探与物理勘探两种手段,在实践中,两种手段均是自然资源资产离任审计中常用的勘探形式。通过勘探手段,可以分析和获取矿产资源的特征和分布,根据资源密度等信息的特点,结合相关政策法规获取矿山的开发区域。

 

二是自然资源离任审计关注重点的不确定性。由于自然资源资产的不确定性,因此在实践中,审计的关注重点也会随之改变。基于不同的自然资源,审计者需先明确审计重点,做好审计规划,并且结合自然资源的固有特性,制定合理的审计步骤与方法。

 

以土地资源为例,如果进行审计,必须了解以下几点。首先,批准整个土地使用计划。有必要仔细检查授权费是否基于合理合法的证据。二是农业用地是否严格依规执行,农业使用耕地开垦费的收取与使用是否合规,耕地的开垦质量是否符合标准。三是征地补偿是否落实到位,补偿款是否按时按量分发至每位失地农户手中。四是土地出让是否有依有据,土地出让金是否及时足额缴付,土地出让金的使用范围是否与实际相符。

 

三是审计实际效果取决于生态文明建设制度的落实程度。如同传统经济审计中,年报审计需要依赖于会计准则一样,自然资源资产离任审计也需要以生态文明建设制度的具体条例作为指引,因为其初衷、核心意义以及考核的机理等依赖于生态文明建设制度的法律与规定。为实现生态文明建设的大战略,保障国家拥有金山银山的同时,坐拥绿水青山,国家政府制定了大量的宏观管理办法,各省应该根据这些管理办法,结合自身实际情况进行一定的细化,制定适用于本省的管理办法和地方性规定,这也是审计时应注意的。

 

2.1.2 自然资源资产离任审计的范围

 

1)自然资源资产离任审计的主体范围

 

审计主体是指离任审计的工作者为何者,换而言之,就是由谁审计的问题。自然资源资产离任审计由谁来担任主体角色,是整个工作的出发点与落脚点。在国内,有多种主张的声音,主要可以分为一元论多元论,即由政府审计机关独立进行,或是多者的参与。

 

一元论的主要观点认为:一方面,从资源的自然和社会双重属性上来分析,我国自然资源是归国家所有的,所以它具有公共属性,国家政府以自身责任为背书,承担全体群众的受托,对自然资源的开发、利用、保护、收益履行职责;另一方面,自然资源的使用权与收益权是公共利益的体现,社会审计作为社会的

私权者,无法承担对公共利益的监督。

 

多元论的观点有诸多分支,其中比较有代表性的是陈献东教授:第一,基于自然资源保护的责任而言,因涉及公共利益,仅以政府为代表的公权力作为一言堂,无法落实群众对公权力的监督权,故审计主体应包含私权利主体,以保障群众监督权的落实;第二,各审计机构均有能力以不同形式为审计工作尽心尽责。

 

除此之外,国内亦有一元为主,多元辅助的观点,主要是由蔡春教授与毕铭悦教授提出。其认为,自然资源资产离任审计系国家法定审计的一种,各审计主体应在接受国家审计授权的前提下共同进行审计,若无授权则无代理权。依据我国《宪法》第 91 条及《审计法》第 25 条之规定,对各政府进行审计的主体是国家审计机关,因此根据审计法定之原则,应由国家审计机关为主导。但由于自然资源涉及的知识面广、内容多,单纯依靠国家审计机关难以保障其专业性,因此应获取外部资源进行辅助,最终保障审计意见的科学与公正。

 

2)自然资源资产离任审计的客体范围

 

在审计研究中,需要明确审计的客体才能厘清审计的侧重点与核心内容。审计客体是指接受审计的社会关系或者其职务内容。与审计客体不同的是,审计对象具有具象性,是指具体被实施审计的人。

 

审计客体的界定:现存理论下,对于审计客体主要有两种观点:一是认为审计客体为领导干部的职位,即身份性。二是认为审计客体为经济投资行为,即事物性。具体如下:

 

观点 1:自然资源资产离任审计的审计客体应是各级领导干部,即审计对职位。原因如下:

 

首先,就国家政治制度而言,为建立行之有效的运行系统,政府负担起应负之责任。自然资源资产的开发、利用、收益和监督是政府的责任。其次,就责任追究而言,是直接追求领导干部的责任,因此应由国家强制力出发,对其进行追究。最后,《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》里面有许多条指出,自然资源的开发利用与生态文明建设情况系对领导干部工作进行审计的内容之一。

 

观点 2:领导干部的自然资源使用权、收益权是委托性权力,故审计客体应是领导干部的履职情况审计。理由如下:

 

首先,自然资源资产离任审计是一项特殊的审计,它综合了经济和环境审计,来确定受托人条款下保护自然资源资产的责任是不是符合了具体要求。笔者认为,基于审计对象的要素,对人审计极易将审计对象与审计客体的概念边界模糊,而因此审计应对事来进行审计。其次,就离任审计的目的性而言,其目的在于促使领导干部在经济发展过程中注重环境层面的依法守法,尽责守规,履行生态文

明建设责任与环境管理义务,保障自然资源的合理开发、使用和收益。那么,审计的重点问题就应该在资源管理中权力的行使是否合规有据上,即体现在责任履职情况之中。因此,笔者认为,离任审计的客体应是领导干部的责任表现而非其个体本身。

 

审计范围:是否将生态环境问题纳入审计范围就审计范围而言,是否将生态环境置于审计范围之中存在诸多不同的观点,

 

且研究观点差距是比较大的,主要的区别在于自然资源观资源环境观

 

自然资源观的学者们认为:首先,生态环境具有特殊性,情况极为复杂,但以现有审计程序与方法难以做到全面公正的审计,特别是在责任界定问题上,极度缺乏可行性,难以收集可靠数据与信息作为证据支撑,因此为保障审计结果的可信度,应将范围限制于资源。其次,审计的定位是领导干部自然资源资产离任审计,则更应注重履职情况是否科学有据,而非环境的实际情况之上。

 

资源环境观的学者认为:首先,自然资源资产系全体群众的天然红利,作为预期使用者的群众不仅关心权力的使用落实情况,更关注的是与之生活直接相关的生态环境。基于资源的国家归属特性,各级政府天然应对自然资源及环境承担保护管理的责任。其次,自然资源与生态环境的关联度极高,自然资源的开发势必影响环境质量。

 

笔者认为,确认审核范围应考虑到用户的初衷和审核工作的可行性。

 

从用户的初衷来看,生态环境的质量是与其生活直接相关。因此,用户应该关注生态环境的实际质量。

 

从责任管理的角度看,国家政府承担着环境开发和保护的责任,资源开发利用的权力得不到有效控制与科学的使用,就会对生态环境造成巨大的破坏。将离任审计的范围延伸到对生态环境的监督,可以保证生态文明建设的初衷,形成闭环监督,促使领导干部在资源开发利用过程中发挥作用。

 

从审计师的角度来看,审计师必须适应社会需求,如果不能满足社会需求,行业就会失去基础。此外,无论是领导干部自然资源资产离任审计的资源责任落实还是生态环境责任的审计,都是新领域,需要审计师不断地探索。

 

综上,自然资源观仅单方面强调审计的可行性,却忽略了审计的初衷,更忽略了领导干部对自然资源管理的义务范围与生态文明建设的最终目的。因此,笔者认为资源环境观更为合理。

 

3)自然资源资产离任审计的目标范围

 

自然资源资产离任审计有以下几个目标:

 

一是审查自然资源使用的具体情况。通过对领导干部管理区域内的自然资源的数量与种类、价值存量与实物变化量等数据的统计分析,得出领导干部在履职期间的使用是否合理,是否有据,是否做到有效摸底,为审计工作开展打下基础。

这样做有利于领导干部在决策中做到民主科学决策,合理开发资源。

 

二是加强领导干部的生态文明建设意识和可持续发展意识。确保领导干部落实科学发展观,将政绩与绿色 GDP 挂钩,保障其在决策时,全面评估项目的预期得利,做到既注重经济又注重生态。

 

三是促进资源环境与经济的协调发展,使得非法破坏环境的行为得以追究。审计工作作为追究违规开发者责任的基础,只有做好了审计工作,才能发现问题,将不法分子绳之以法。

 

四是要建立健全资源管理体系。通过体系的力量推动领导干部对资源的管理力度和可持续发展意识的不断加强,最终形成管理发展的良性循环,将生态文明落到实处。

 

4)自然资源资产离任审计的内容范围

 

自然资源资产离任审计的内容应包括:

 

首先,根据法律法规审核自然资源和生态环境的实际情况,确定实施规则,然后评估领导干部的责任落实情况。为了确认实施情况,可以根据总体规划和计划是否合理,是否存在无序开发,以及开发区是否受到限制,来检查资源开发是否实施。

 

其次,是要对自然资源开发的具体情况进行审核,确定领导干部任职期间对生态文明的重视程度。审核民主投票或是征求意见的程序是否合法,环境保护责任是否得到落实,管理层是否得到及时纠正和追究责任,以及是否注重环保的效率和力度。

 

2.2 自然资源资产离任审计的基本方法

 

 

2.2.1 报表分析法

 

 

自然资源资产负债表并非单表构成的套表模型,而是以主表套子表、子表套辅助表的方式构成的报表体系。在该报表体系中,就包括了自然资源存量及变化量表、自然资源价值量表、自然资源核算表。在填写报表的过程中,通过数据收集和整理填写各辅助表的具体内容,再根据辅助表的具体内容套算反馈子表中所需项目,进而对所有数据进行分析、鉴别,最终得出具有公信力的审计结论并出具审计意见,对领导的政绩进行客观评价。报表分析法主要是通过资源计量计价法,以对不同种类资源进行定量定价的计价方式进行核定,并将测算结果与负债表进行核对,进而查看两者是否一致,是否合理,最终得出审计结论。

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