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人民调解工作问题与对策研究

作者:贾 薇 日期:2019/2/20 14:11:45 点击:

摘 要

 

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。随着我国经济的繁荣发展,社会矛盾纠纷呈现出复杂化、多样化等新的特点。研究人民调解工作,对于平息矛盾纠纷、保障公共利益、维护社会秩序等方面具有重要意义。

 

本文对人民调解的内涵、性质和功能进行了阐述,对人民调解相关政策法律进行梳理,回顾了人民调解制度发展的历史进程,分析了现阶段人民调解工作中存在的问题,包括人民调解工作不受重视,人民调解工作经费不足、人员紧缺,人民调解员在工作中容易违反中立性原则,农村地区环境纠纷调解困难,人民调解协议存在某些文字表述模糊、内容违反法律法规等情况,以及人民调解与诉讼解决纠纷衔接程序的运用受主观影响较大,提出了提高人民调解工作认同感、完善人民调解相关配套法律法规、提高人民调解员专业化水平和完善人民调解与法院对接制度的意见建议,尤其是提出了运用善治理论将人民调解与基层政府工作相结合,以活化政府机体,使人民调解最大限度发挥维护社会稳定作用的思路。

 

关键词 善治;人民调解;制度建设;问题;对策建议

 

Abstract

 

People's mediation refers to the people's mediation committee convincing parties to reach a mediation agreement voluntarily on the basis of equal consultation and to resolve civil disputes through persuasion, counseling and other methods. With the prosperity and development of China's economy, social contradictions and disputes have many new features such as complexity, diversification, etc. Studying people's mediation work is of great significance in quelling contradictions and disputes, safeguarding public interests and maintaining social order.

 

This paper expounds the concept, nature and function of people's mediation, sort out the relevant policies and laws of the people's mediation, recalls the historical process of the development of the people's mediation system, analyzes the problems existing in the people's mediation work at the present stage, including the people's mediation work is not taken seriously, personnel mediation is lack of funds and personnel, the people's mediators tend to violate the principle of neutrality in their work, the mediating environmental disputes in rural areas is difficult, people's mediation agreements have some ambiguous texts, content violations of laws and regulations, etc, as well as the application of the convergence process between the people's mediation and litigation dispute resolution is subjectively influenced. The author propeses that improving the sense of identity of people's mediation work, improving relevant laws and regulations related to people's mediation, improving the professionalism of the people's mediators, and proposing to improve the people's mediation and court docking system, especially offering the idea of using good governance theory to combine people's mediation with the work of street office and neighborhood committees to activate the government's body and make people's mediation maximize the role of maintaining social stability.

 

Key words Good governance; People's mediation; System construction; Problems; Suggestions

 

1 章 绪 论

 

1.1 研究的意义

 

1.1.1 理论意义

 

古语有云:法令者,民之命也,为治之本也。在党的十八届四中全会第一次会议,研究了全面推进依法治国重大问题,这是中国政治发展和改革中一件划时代的大事。种种迹象表明,这次全会把依法治国提到了中共执政以来前所未有的高度——关乎促进国家治理体系和治理能力现代化,也关乎实现两个一百年奋斗目标和实现中国梦[1]。党的十九大报告明确提出:全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障[2]。在全面构建法治社会的今天,人民调解作为化解社会矛盾纠纷以达到社会治理使命重要方式,对其的研究具有一定的理论价值。

 

人民调解这一研究课题在我国一直成为广大学者们研究的热点,他们希望从理论上找出促进人民调解工作创新发展的新出路。但是我国地大物博,人们的居住环境、生活方式和文化背景大不相同,相对应的人民调解工作在不同地方也呈现出不同的特点。从理论出发提出的调解工作解决对策,具有普遍性和单一性,然而矛盾具有特殊性,如此的解决对策应用于工作实际后难免会出现问题。笔者主要通过结合公共治理理论、善治理论,对近年来我国人民调解工作实践进行研究,找出在实际工作中所面临的困境,提出了有针对性、创新性的意见建议。公共管理体系是未来社会管理的主要方式与手段,此方面的改革进程及理论研究还存在一定的滞后与不足。在此背景下,人民调解工作问题与对策研究不仅有利于扩大公共管理理论研究的领域,同时也为人民调解的研究和实践注入了新活力。

 

1.1.2 实践意义

 

新时期我国社会关系变得复杂多变,各种矛盾纠纷叠加,范围从常见、多发的婚姻家庭、轻微侵权向土地承包、征地补偿、环境保护、医患纠纷、非法吸储等社会热点、难点问题扩展,呈现出主体多元化、安全风险隐患凸显、社会治安严峻复杂化等一些特点,再加上人与人之间交流逐渐减少,这些都给人民调解工作增加了新的难度。在依法治国的背景下,人民普遍认为法治仅仅是为国家的法律、法规,法律组织机构和司法人员,人民调解在群众中的权威日益下降,对人民调解的依赖度也越来越低,人民调解在群众选择纠纷解决办法中逐渐边缘化。

 

笔者通过对人民调解工作研究,找出目前调解工作存在的问题,并提出改进新

对策以期人民调解这种多样性、灵活性、成本低廉的解决矛盾纠纷的方式被广大人民群众所接受和普及,从而进一步维护社会秩序、保障公共利益、促进国家和谐稳定。

 

1.2 国内外研究现状分析

 

1.2.1 国外研究现状

 

人民调解作为中国独具特色的矛盾纠纷化解方式,被誉为东方一枝花,受到许多海外学者的关注并加以研究。研究成果主要有:

 

美国杰罗姆·艾伦柯恩《现代化前夕的中国调解》调解是指纠纷双方通过调和从中劝解、开导从而解决矛盾的一种解纷机制。调解在纠纷解决过程中的重要性反映了中国人的哲学倾向,即儒家的价值观强调的社会稳定和群体的存续,主流社会规范强调的是秩序、责任、等级与和谐,个人权利的观念则相对淡漠[3]

 

美国陆思礼《毛泽东与调解:共产主义中国的政治和纠纷解决》认为,传统意义上的调解缺乏必要的保护个人权利的法律手段,使得调解的政治功能凌驾于其社会功能之上[4]

 

澳大利亚学者娜嘉·亚历山大的《全球调解趋势》认为调解与审判是两种不同的纠维的解决路径。从形式上讲,调解灵活多样,具有反程序的外观,而审判则强调程序在形式和顺序上的相对固定化、一般化,从内容上讲,调解以当事人的同意作为正当化的基础,因此,如何促使当事人达成一致并确保调解协议是基于当事人双方的真实意愿就是其中心内容,而审判是法言作出的塑制性别断,如何使到决建立在事实清益、是非分明的基础上并含平法律要求的实体正义,同时确保法官的中立性原则,则是审判获得正当性的重点[5]

 

1.2.2 国内研究现状

 

关于人民调解在我国国内研究内容非常丰富,主要有以下几方面:

 

(1) 不同阶段人民调解历史的研究

 不同学者从不同的角度对人民调解制度进行了研究。较为典型的是,历史社会学家黄宗智在《清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践》研究了共产党革命前华北农村民间调解的基本情况,综合了历史资料并进行量化分析,将典型案例如婚姻、继承、契约等案例引入民间调解,根据具体案例呈现出存在于清代民间社会的调解机制作用及机理,在此基础之上,作者全面分析了民间调解的局限并提出了第三领域的概念。

 

汪文骏等指出我国现代的人民调解制度产生于中国土地革命战争时期,经历了萌芽、形成和不断发展健全的过程,1949 年《调解民间纠纷的决定》法案实施是我国人民调解工作的新纪元[6]

 

这些学者重点研究不同时期人民调解制度的发展变迁,但是从整体来看对于制度的历史叙述较多,解读角度不够系统与全面。

 

(2) 关于人民调解的制度机制的研究

 

这一方面的讨论,郭星华教授认为,转型期中国的纠纷解决呈现出多元性、过程性和建构性三个主要特点,替代性纠纷解决机制是一种法治和社会可持续发展的需要[7]。李刚主编的《人民调解概论》[8]、宋明的《人民调解纠纷解决机制的法社会学研究》[9]等,这些学者多为研究人民调解制度本身,主要从人民调解的产生、发展、性质,地位,作用等着手对人民调解的基本概念、性质、功能等基本问题进行阐述。他们的研究成果对于完善人民调解制度理论体系,建立健全人民调解制度的立法,深入研究人民调解工作奠定了理论基础,具有重要意义。但是我们也应该注意到,此类研究由于过度关注人民调解制度的理论和定义,忽视了人民调解在实践中出现的不同特点,理论不能联系实际,忽视人民调解在实际运用中出现的问题以及缺乏如何改进研究,是这类制度型研究的最大缺陷。

 

(3) 关于人民调解制度的对策型研究

 

朱景文在《中国诉讼分流的数据分析》一文中认为,如果没有人民调解,把这些民事纠纷都集中在法院解决,无疑将大大增加法院的诉讼负担。因此,毫无疑问人民调解起到了缓解诉讼压力的作用。但是,必须看到改革开放以来人民调解的作用在弱化[10]。范愉教授对多元化纠纷解决机制从理论到实践进行了深入的研究,对非诉讼程序立法、行政调解、司法机关在多元化纠纷解决机制建构中的作用等提出了许多建设性的建议[11]

 

虽然这些研究多出于政治、政策层面的考量对人民调解制度的改革和完善提出意见建议,但是疏于提出具有切实可行的具体建议。

 

1.3 研究内容与研究方法

 

1.3.1 研究内容

 

第一部分是绪论,包括研究意义、国内外研究现状分析及研究内容与研究方法第二部分是人民调解概述,包括理论基础、人民调解的内涵、性质、功能、模

 

式发展和历史变迁。

 

第三部分是人民调解工作存在的问题,通过查阅人民调解案卷样本等资料,对典型案例进行分析、对相关部门管理人员进行口头采访,总结出现阶段人民调解工作中存在的问题。

 

第四部分是人民调解工作存在问题的原因,通过对人民调解工作中出现的问题

进行剖析,找出产生这些问题的原因

 

第五部分是完善人民调解工作建议,以考察中发现的问题为导向,提出有针对性的对策建议。

 

1.3.2 研究方法

 

通过大量查阅相关资料学习前人研究成果,同自身的工作经验以及对邯郸地区人民调解工作进行实地调查完成数据的采集工作,分析出问题关键所在,对人民调解工作提出可行性意见和策略。

 

    1. 文献研究法。 文献研究法是本文的主要研究方法,根据公共图书馆、网络、数据库等途径阅读相关理论资料和文献,通过对文献的研究间接方式获取研究对象信息,进而对人民调解制度研究成果进行系统的评析,对人民调解工作发展趋势做出预测。

       

    2. 实证分析法。 在一些情况下,收集文献材料往往耗时长而且不够准确,在此基础上进行深入研究有一定困难,这就需要深入实地进行调研,全面的了解所研究的对象,验证文献的真实性和时效性。调研工作中可能会发现一些新问题,对于新课题的研究有很大的促进和提高作用。本文在写作的过程中笔者利用工作优势对邯郸地区相关部门管理人员开展实地调研,通过走访淑村镇等典型乡镇,采访重要当事人,取得第一手资料,是文章写作客观性与真实性的资料来源。

       

  1. 本章小结

     

    本章从人民调解研究的意义着手,对国内外的相关研究现状进行了综合的分析,简要介绍了论文研究方法,对论文的展开起到铺垫作用。

     

    2 章 人民调解概述

     

    2.1 理论基础

     

    2.1.1 公共治理

     

    公共治理是指在公共事务领域,政府、社会组织及公民个人组成互动治理网络,在既定的范围内维持秩序,引导、控制和规范公民的各项活动,以达到满足公众需求,最大限度地增进公共利益的过程[12]。公共治理理论在 20 世纪中后期政治、经济社会的发展基础上产生的。随着经济全球化,人们生活水平显著提高,其需求也越来越复杂化和多样化,公民希望通过组建自己的群体获得更多话语权,对传统的政府管理范畴也提出了更多的要求。

     

    公共治理有四个特征:

     

    一是主体上的多元化。公共事务管理并非单一的政府、公共机构等公共部门的单一形式的管理,其主体还包括能够被公众社会所认同接受的私人机构、社会团体、组织甚至个人,他们都可以参与到管理公共事务上来;

     

    二是客体具有广泛性。公共治理的客体包括社会事务、经济事务、政治事务等,只要是与公共利益相关的事务,都可以纳入进来;

     

    三是模式上多层级、多中心合作的网络化。网络化的治理模式能够使治理主体发挥各自在优势领域的最大功效,更有效的达到公民满意,节约公共资源,各方的利益诉求最大化的得到满足;

     

    四是手段和方式多样化、丰富化。公共治理是政府、市场、社会组织、公民个人等互相作用形成的多维空间,在政府指导和市场调控两者以外,增加第三种协作治理机制,通过政府部门与非政府部门彼此协商、谈判、沟通、调整形成合作体系,利用正式规则和非正式规则的组合来提高治理的效能。

     

    2.1.2 善治理论

     

    般认为,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态[13]。善治理论并非只是一种道德上的诉求,而是将治理理论与善政内容结合在一起,要求公共治理广泛吸纳公众的参与公共事务管理,在发挥市场调控、社会自治机制和政府调控基础上,提倡国家权力机关、政府、社会组织寻求协同合作的新模式,推动国家与社会、政府与民间的良性的互动,形成主体间共担责任、共享利益,最终实现公域之治,是我国管理创新应该努力实现的管理方式。健全的公民社会是善治的基础,政府透明、高效,社会自由、民主、法治、文明是善治理论的目标,人民调解也正是朝着实现这一目标的方向发展。

     

    一是促进社会自我治理体系的建立。现阶段我国公民社会仍不健全,政府在治理上倾向于官僚化的强政府、弱社会管理模式,即政府掌控公共资源与权利并且承担了市场和社会的部分职能,我国的人民调解恰可以让政府放权于社会,通过市场机制和社会自治机制整合社会资源促进社会自我治理体系的形成。二是促进社会组织的快速成长。社会组织参与社会管理的意义和价值就是体现在加强社会协同方面。增强社会协同的关键,在于发展社会组织,充分发挥社会组织作为社会协同主体在社会管理、社会建设中的积极作用[14]。改革开放以来,在强大的政府和良好的经济的背景下,社会团体、民办非企业单位迅速兴起,但是在数量和质量上远低于国外社会组织、民间社团,不利于社会组织在社会治理中发挥其独特的作用。人民调解可以充分发掘民间力量,通过政策资金的扶持吸纳各行各业的优秀人员参与调解工作,整合社会资源,培育公民理念,鼓励民间力量加入到政治和社会管理,进而推动公民社会的快速成长。三是提升公共管理和服务的水平。善治理论要求各主体应该坚持人民本位原则,完善公共服务职能,一切从人民利益出发。人民调解这种矛盾化解方式,本身具有灵活多变、弹性大、贴近群众的优势。公共产品的供应者中加入人民调解组织,能够与政府之间互相监督从而提升公共管理和服务的水平。

     

    2.2 人民调解内涵

     

    人民调解工作被誉为东方一枝花,作为诉讼外的纠纷解决手段为基层矛盾的化解、减少信访突出问题、创新社会治理、促进社会和谐稳定做出了突出贡献。根据《人民调解法》第 2 条规定,人民调解是指在人民调解委员会主持下,运用说服、疏导、教育等方式,促使当事人平等协商,在双方自愿的基础上达成调解协议,解决民间纠纷的活动。

     

    人民调解主要包含四个关键性内容:首先调解的主体是人民调解委员会,须由人民调解委员会的主持;其次调解过程中当事人地位平等且协商解决纠纷;再次调解协议须当事人双方自愿达成的,不能受到威胁或强制;最后调解受案范围仅限于民间纠纷。《人民调解工作若干规定》第二十条规定:人民调解委员会调解的民间纠纷,包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷,进一步明确界定了民间纠纷的主体和范围。

     

    2.3 人民调解性质

     

    2.3.1 人民调解的法定性

     

    随着我国相关法律法规的完善,人民调解制度在此基础上确立并逐步完善。根据

    《中华人民共和国人民调解法》规定,从组织上人民调解委员会是依法设立的调解民间矛盾纠纷的群众性调解组织,调解工作受县级以上地方人民政府司法行政部门指导;从人员构成来看,人民调解员在聘任标准、经费保障等方面在法律上都有明确的规定。从调解结果来看,经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督,督促当事人履行约定的义务[15]。在调解的过程中人民调解员必须严格遵循法律法规、规章、政策进行调解,如果法律法规没有明文规定的,则调解工作要严格遵守公共秩序和善良风俗。

     

  2. 人民调解的群众性和自治性

     

    1. 群众性。 到目前为止我国共有调解组织 78.4 万个,范围基本覆盖全国各县(市、区)、乡镇街道,参与从事调解工作的人员达到 385.2 余万人。调解工作主要根植于基层,服务基层,人民调解委员作为调解组织的主要构成力量,其主要来源就是人民群众。调解员的选任是从社会各行各业中通过群众选举或者接受聘任,选出与群众关系密切,有威望,为人公平正义、有一定文化、能够正确把握方针政策,具有相关法律知识的成年人担任,如村两委、政法部门退休人员、律师、社会工作专业人才、大学毕业生等。他们往往是对于人民调解组织具有强烈的归属感,对所从事调解事业具有很强的责任心和使命感,因此更能够与民众建立信任和联系。人民调解工作方式与政府机关、企业机构也有所不同,他在组织构成和工作方式上有较大的柔性,可以根据环境的变化因时因地随时进行调整,具有很强的弹性和适应性。调解地点既可以是田间地头农家大院,也可以是专门的调解室。调解员既可以通过法言法语向群众宣讲政策法规,也可以充分利用熟悉当地民情、了解当地民风民俗的优势,运用群众语言深入浅出的将法律法规讲解给群众听。

       

    2. 自治性。 人民调解的自治性分为两个方面,第一个方面人民调解组织与行政组织、司法组织不同,是具有自治性质的群众性调解组织。在调解组织的调解下双方签订的调解协议,虽然有法律约束力,但是由于缺少国家强制力的保障,调解协议的遵守只能依靠当事人自觉。如果双方当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方可以向人民法院提起诉讼。第二个方面是指,人民调解是由调解双方在人民调解委员会的主持下,本着自愿和自决的原则,通过平等协商解决自身矛盾和纠纷的。从另外一个角度来说,群众在整个调解过程中不仅有参与权,还有选举权和监督权,可以说是人民群众间的相互沟通,相互约束,自我服务的过程。

       

      2.3.3 人民调解的民间性

       

      人民调解是独立于司法和行政调解的纠纷处理方式。人民调解制度是在中国近千年的调解文化中建立和发展起来的,本质上具有民间调解的性质,但是并不是国家放手不管,它受法律和政府监督、支持和引导使其区别于一般意义上自发的、随意的民间调解。我国的法律法规中规定人民调解组织对于民间纠纷进行调解,但是不得受理和调解法律法规禁止采用民间调解方式解决的纠纷。

       

      2.3.4 人民调解的民主性

       

      人民调解应该尊重双方当事人的平等意愿。调解员应当充分尊重当事人自由选择的权利不能强迫调解双方的当事人接受调解或不接受调解。调解过程中,当事人也可以随时终止调解。各国的调解立法中对调解的民主性也加以确认,民主性也体现了人民调解以当事人为中心以群众利益至上的特点。

       

      2.4 人民调解功能

       

      人民调解组织作为联系政府和公民、公民与公民的重要桥梁,具有调和社会矛盾、补充司法制度、整合社会资源优势,在社会主义现代化建设中发挥着重要作用。

       

      2.4.1 纠纷化解功能

       

      化解矛盾纠纷是人民调解制度最基本也是最重要的功能。我国古代民间调解文化受和睦无争的儒家伦理纲常和忍让的宗法等级观念的影响处理人际矛盾、家庭纷争。清朝时期有这样一个案例,两兄弟因财产争夺而对簿公堂,官员蓝鼎令街役将兄弟二人用锁链连接在一起,不允许私自打开锁链,二人同食同行同住同止,最终使兄弟两人自动天良,至于涕泣相让。蓝鼎元在处理这起纠纷时并没有按照律例将兄弟的田产均分了事,而是通过曲线劝导激发兄弟间的手足情,从而成功地化解了这场纠纷。传统民间调解注重以和为贵的传统理念,进而实现各方的相互理解化解矛盾。第一次国内革命以后人民调解的纠纷化解功能主要是以解决民间纠纷、预防犯罪、维护社会稳定为核心的综合治理,调解所运用的主要手段是情、理、法三者的结合。由于当时我国法治相对不健全,社会主要通过人治来实现稳定,政策条例、伦理道德在社会治理中就起到非常重要作用。这种治理方式复杂多样,针对当时的社会现实结合了法律法规、善良风俗、社会道德等,容易被群众所接受,治理的效果显著。改革开放以来,我国逐步进入法治社会,一切从法律出发,人民调解逐渐规范化,人民调解的在调处各类民间纠纷平息矛盾方面起到越来越重要的作用。

       

      例如,在邯郸市临漳县某村通过人民调解成功解决村民王成某、王运某之间土地流转纠纷,平稳了人心,阻止了民事纠纷向刑事案件的转化。村民村民王成某、王运某为耕种方便,将地块互换,王成某以 2.2 亩薄田换了王运某 1.5 亩良田。两人系邻里,处得关系也好,当时未签土地置换协议。今年 8 月初,王运某要将 2.2 亩土地流转给第三人李某,王成某听说后,便找到王运某想将地块再换回来,遭到王运某拒绝。多次协商未果,王成某恼羞成怒,找人将王运某在薄田上植的树砍伐掉 15 棵,两家矛盾骤然升级,当事人情绪激动,双方争执不下,都叫来了亲戚朋友十余人,一边挥舞着铁锹、一边大声骂人,周围聚集了许多村民。最后王运某的姐姐找到了人民调解委员会请求帮助。调解委员会主任赶到现场,通过苦口婆心的劝说使得双方情绪缓和放下铁锹。随后,调委会主任多次到王运某家了解情况,倾听其陈述纠纷的来龙去脉。在了解原委后便找到王成某调解此事,倾听了王成某的诉求。经过调解委员会多次与双方进行背靠背调解,对当事人调解员晓之以理动之以情劝说并讲明相关法律规定,双方态度缓和了许多,最后双方一起到调解委员会协商,最终达成协议。王成某给予王运某伐树补偿款 2000 元,王运某再从别处添补王成某 0.7 亩地补足 2.2 亩,原来的地块不再换回。在调解员的见证下,双方签订了土地置换协议,并握手言和。

       

      在调解过程中,调解员巧打亲情牌、法理牌,采取背靠背的方式,经过与纠纷双方多次沟通,最终达成了调解协议,不仅平复了矛盾,维系了双方当事人的邻里关系,也避免了纠纷扩大成严重的群体事件。

       

      就全国来说,近年来我国人民调解调解案件量每年呈增长趋势,尤其是婚姻家庭纠纷数量和邻里纠纷数量增长速度较快所占的比重较大。(详见表 2-1)人民调解工作在平息民间矛盾、解决社会纠纷方面做出了很大贡献。

       

      2-1 2007 —2016 年全国调解纠纷案件数

       

      单位:万件

指标

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

调解纠纷数合计

480

498

579

842

894

927

944

933

933

902

调解婚姻家庭纠纷数

102

114

160

176

177

177

175

184

183

175

调解房屋、宅基地纠

36

37

59

61

62

62

63

64

65

62

纷数

调解邻里纠纷数

100

124

179

204

221

221

228

236

238

229

调解损害赔偿纠纷数

45

55

64

72

73

73

74

73

73

75

 

2.4.2 司法补充功能

 

人民调解对于司法制度的补充功能主要体现在以定纷止争为目标,采用多种方法调和正式的法律、规章同社会常识、道德规范间的矛盾,促进立法、执法部门的反思,进行普法宣传促进法律完善、为人民安居乐业提供有力的法治保障和法律服务。

 

2002 年最高人民法院颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》使得人民调解协议有了民事合同的性质。以社会公德、传统道德、人情为依据的人民调解正是补充了法律、审判规则脱离基层群众和生活经验,难以正确认识理解的弊端。许多群众在问题解决方式的选择上,想用法律的武器保护自己,但是又对法律法规知之甚少,甚至自认为严格套用法律条文最终也难以保护合法权益。人民调解调和了群众日常生活同法律、司法制度间的陌生和断裂,在调解过程中适用并宣传政策法规,通过以案释法这种灵活的形式将政策法规渗透到群众生活实际中。通过联系实际案件,当事人对案件涉及到的法律知识能够透彻理解、深刻记忆,从而改变其意识,帮助树立法律观念和新的理解方式,达到知法懂法用法的良好效果。这种群众性的法律适用活动,实现了政策法规与民间规范间的沟通互动,为依法治国在基层的贯彻实施打下了坚实的群众基础,有利于我国法制建设的长远发展。

 

2.4.3 社会资源整合功能

 

我国传统的人民调解是以县官、士绅、乡村领袖、家族长辈等为调解主体,凭借其自身知识水平或威望,根据具体情境、当朝律例、社会道德和伦理纲常进行适当性主持调解。由于古代的中国地域广阔交通不便,很多纠纷不在政府官员管辖地域范围,宗族组织、行会、乡绅作为道德和伦理的代表就成为国家纠纷解决的辅助者。实际上他们解决这些纠纷实际是为了调高自身威望,扩大影响范围以增加独立于政府的机会。

 

人民调解在制度上优于传统调解,具体表现在:第一,普遍建立专门的调解组织,形成了纵向延伸到基层建立了村级人民调解委员会,横向延伸到企业建立了专业性行业性调解委员会,人民调解组织网络广泛覆盖;第二,调解形式多样,形成了一个完整的调解体系,包括民间调解、社会团体调解、政府调解、法院调解;第三,调解人员愈发职业化和专业化,人民调解员大多是社会活动的积极分子、群众基础好的党员干部,他们政治立场坚定并且有能力胜任调解工作;第四,人民调解工作日渐规范化,人民调制度的程序、规则、步骤及方法在相关法律中都有明确规定。

 

  1. 人民调解模式的发展

     

    1. 人民调解的集团组建机构,个人提供服务此种模式可以说是新中国成立后人民调解的主要的产生和提供方式。1954 年《人民调解委员会暂行组织通则》明确规定调解委员会的建立,城市一般以派出所辖区或街道为单位,农村以乡为单位。这一时期调委会主要由乡、辖区或街道组建,调解委员由当地群众选举产生,为乡、辖区或街道的成员服务,同时自行提供办公条件和解决资金费用。随后 1989 年《人民调解委员会组织条例》第十四条对人民调解委员会委员,根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费,由村民委员会或者居民委员会解决。此规定进一步明确了经费问题,更强化了人民调解集团组建机构,个人提供服务的方式。企事业单位出钱组建人民调解委员会是集团组建机构,个人提供服务方式的另一种表现。这一时期个别企事业单位自身发展过程中出于解决纠纷的需要自行组建了人民调解委员会,《人民调解委员会组织条例》也正是据这一实际情况,做出明确规定企业、事业单位根据需要设立的人民调解委员会,参照本条例执行,使其变得有法可据。《人民调解法》出台后,第 34 条也规定社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷,为实践中出现的专业性和行业性调解组织提供了法律保障。

       

      2006年我国废止农业税后,地方财政税收出现巨大的变革,集体经济濒临破产,村组织已没有能力负担调解经费。2010年《人民调解法》解决了这个现实难题,规定县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障,有了政府财政上的支持,一定程度上加快人民调解向政府组建机构,政府提供服务的模式靠拢。

       

  2. 人民调解的政府组建机构,政府提供服务近年来各地政府逐渐认识到人民调解在维护社会稳定和治理信访中发挥了重要作用,在财政等许多方面都给予了更多的支持,并完善了人民调解的组织网络,在县(市、区)、乡镇、村()、街道委员均建立了人民调解组织。对于实践中出现的新做法,《人民调解法》第34条做出了规定乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷,肯定了各级调解组织并使其变得有法可据。目前全国大部门地区已经形成了覆盖面广泛的多级人民调解网络,但是整体上来看人民调解委员尤其是专职从事人民调解工作的人员较少,尤其是在县(市、区)、乡镇,调解委员多半是由国家公职人员兼任的,而村级调委会的调解委员基本上也是由村官兼任。所以在一定意义上也可以说形成了政府组建机构,政府提供服务模式,但是这种模式政府干预程度较高,使得人民调解工作不能够真正深入群众。

     

  3. 人民调解的政府出资购买,个人提供服务具体来说,其包括四种实践形态,一是政府花钱购买人民调解服务。即政府不再走在调处纠纷的第一线,而积极资助、扶持民间组织和社会力量,通过购买人民调解服务以达到化解社会矛盾纠纷的效果。典型的例子就是上海市的李琴人民调解工作室2004年上海市长宁区江苏街道办委托李琴人民调解工作室向社区提供约定的人民调解服务,双方签订了人民调解承包服务合同。工作室承担该街道一般纠纷的化解,街道办则提供工作室所需办公设备和经费。通过政府购买人民调解服务,使调解工作更容易被群众接受,也有利于推行人民调解的职业化和社会化。继李琴人民调解工作室之后深圳、上海等地先后建立了以个人名字命名的一系列人民调解机构。二是政府按件付酬。即政府按照人民调解员成功调解纠纷的件数给予补贴、报酬。例如根据河北省委办公厅、省政府办公厅出台发布《关于加强新形势下人民调解工作的意见》对落实人民调解员以案定补以奖代补的标准是根据当地财力状况,一般纠纷30-100元的标准解决,加入财政预算。三是政府招聘专职人民调解员。例如北京市自2005年以来注重人民调解员的专业化和职业化,积极发展专职人民调解员,在每个乡镇和街道通过政府购买服务的形式招聘了24名专职人民调解员负责综合性人民调解委员会日常工作。2006年以来江苏省也广泛动员社会力量参与人民调解工作,在全省通过招聘在各个乡镇街道都配备了两名以上专职人民调解员。四是政府聘请律师参与人民调解。比较典型的是深圳市的福田模式。福田区政府通过招投标的方式向有资质的律师事务所购买服务,政府承担作为调解员的律师每年的费用,律师事务所派遣法律专业人员担任调解员全天候为群众提供专业法律咨询和调解服务。政府聘请律师参与人民调解解决了人民调解工作瓶颈期缺少专业调解人员,调解队伍长期不稳定的问题。

     

    2.6 人民调解制度变迁

     

    2.6.1 人民调解制度形成期

     

    人民调解的根源来自传统民间调解,所以学术界将民间调解认定为人民调解的雏形。西周时期官府设有司万民之难而谐合之调人胥吏等职位专门解决百姓的矛盾。秦汉时期,县以下的基层组织有乡,乡设有秩、啬夫和三老,掌管道德教化,调处民间争讼;唐代的坊正、村正、里正;明代的申明亭;清代的排头、甲头;国民党区、乡、镇调解委员会等[16]。在古代社会,国家的权利由于地理、交通等限制不能完全覆盖基层社会,所以在管理上必须依托一些基层资源。在当时,宗族组织代表着传统道德和伦理观念,极具权威。因此国家在基层的治理主要为官府与宗族之间的合作。然而这些宗族、行会等组织的领导者解决纠纷并不完全是为了辅助政府,部分地是为了增加自身影响力、提高威望进而拉拢人心增加他们独立于政府的机会。

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